Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1123/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 2 pkt 7 lit. d, art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 oraz art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn, zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r., ustalającą A. M. wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] r. w wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta przyznał A. M. – przedstawicielowi ustawowemu K. K. – świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł na okres od [...]

Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta powołując się na art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d, art. 19, art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), ustalił wysokość nienależnie pobranych przez A. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] r., za okres od [...] r., w łącznej wysokości [...] zł, w tym należność główna [...] zł i odsetki wynoszące na dzień [...]

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. M. przyznano zaliczkę alimentacyjną na K. K. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. W dniu [...] r. organ uzyskał informację z Sądu Okręgowego, że wymieniona otrzymała zaległości alimentacyjne. Wpłaty dokonała [...] W dniu [...] r. K. K. oświadczył, że otrzymał w [...] r. odpowiednio kwoty [...] zł. Z pisma z Sądu Okręgowego z [...] r. wynika, że płatności te stanowiły zaległe alimenty na dziecko od [...]

Organ przytoczył treść art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, według którego nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Zdaniem organu, skoro w okresie od [...] r., skarżąca pobierała zaliczkę alimentacyjną na K. K. oraz w okresie od [...] r. otrzymała od dłużnika alimentacyjnego zaległe alimenty za ww. okres, zatem zaliczka alimentacyjna pobrana od [...] r., jest świadczeniem nienależnie pobranymi i podlega zwrotowi.

A. M. złożyła od tej decyzji odwołanie zarzucając jej:

1. - rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 7 lit. d oraz art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i w efekcie wydanie decyzji bez podstawy prawnej,
2. - bezprawne pozbawienie jej i jej dziecka prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od [...] r. mimo, że pierwotnie prawo to przyznano stronie prawidłowo i nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności dotyczące sytuacji strony w okresie pobierania spornego świadczenia, a więc w latach [...]

Odwołująca się wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 23 ust.1 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228), decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść przepisu art. 2 pkt 7 lit b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskazując, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku ustalenia, iż wypłacona wierzycielowi tytułem zaległych alimentów kwota obejmuje należności alimentacyjne pokrywające się czasowo z należnościami przyznanymi z funduszu alimentacyjnego, należy uznać świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane. W ocenie Kolegium, skoro A. M. otrzymała wyegzekwowaną od dłużnika alimentacyjnego kwotę dotyczącą zaległości alimentacyjnych od [...] r., to wypłacone z drugiego źródła świadczenie - z funduszu alimentacyjnego - uznać należy za świadczenie pobrane nienależnie.

A. M. (poprzednio M.) zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. - rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 7 lit. d oraz art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i w efekcie wydanie decyzji bez podstawy prawnej;
2. - bezprawne pozbawienie strony i jej dziecka prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od [...] r. mimo, że pierwotnie prawo to przyznano stronie prawidłowo i nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności dotyczące sytuacji strony w okresie pobierania spornego świadczenia, a więc w latach [...];
3. - naruszenie przez organ odwoławczy art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się przy jej wydaniu, jak również nieodniesienie się w motywacji zaskarżonej decyzji do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 97/14) uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd ten wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w okresie pobierania zaliczek alimentacyjnych, czyli pomiędzy [...] r., otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy, zaległe lub bieżące alimenty.

Co do zasady Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że skoro skarżąca pobierała wypłacane z funduszu alimentacyjnego zastępczo, za dłużnika alimentacyjnego, świadczenia w formie zaliczek alimentacyjnych, to później wyegzekwowane zaległe alimenty za ten sam okres winny zostać funduszowi zwrócone. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że wystąpiła sytuacja uzasadniająca uznanie, że wypłacone uprzednio w latach [...] zaliczki można automatycznie uznać za świadczenia nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi i to wraz z odsetkami liczonymi od dnia ich wypłaty. Podstawy prawnej do takiego przyjęcia organ odwoławczy nie wskazał.

Z uwagi na powyższe uchybienie, jak również z uwagi na naruszenie przepisów postępowania Sąd uchylił wspomnianą decyzję, wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do zbadania, czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniających uznanie pobranych przez skarżącą zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ powinien ustosunkować się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 2 pkt 7 lit. d, art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 oraz art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn, zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r., ustalającą A. M. wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie przywołał treść art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wskazał, że strona w dniu wydania decyzji w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie wiedziała, że w [...] r. otrzyma zaległe alimenty, jednak znalazłszy się w takiej sytuacji miała świadomość, iż świadczenie za ten okres jej się nie należało i obowiązana była je zwrócić organowi. Brak zwrotu należności powoduje, że strona otrzymała za okres od [...] r. zarówno alimenty jak i świadczenie alimentacyjne przyznane na mocy decyzji z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, świadczenie nienależnie na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, pobrane przez stronę może być traktowane jako świadczenie z funduszu wypłacone za ten sam okres, za który uprawniony otrzymał alimenty, nie tylko w sytuacji jednoczesnego pobierania świadczenia z dwóch źródeł. Obowiązek zwrotu świadczenia nastąpi również wtedy, gdy uprawniony podmiot otrzyma zaległe alimenty później, ale za okres pokrywający się z okresem wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Istotną bowiem okolicznością jest tożsamość okresu, na który wypłacono równocześnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego i alimenty.

A. M. (poprzednio M.) zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła oprócz naruszeń wymienionych w skardze na wcześniejszą decyzję z dnia 18 grudnia 2013 r. także:

1. - rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zw.

z art. 18 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię, a w zasadzie całkowity brak wykładni pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i w efekcie wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

1. - naruszenie przez organ administracji wyższego stopnia przepisów postępowania, a konkretnie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez:
2. - niezastosowanie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do wskazań co do dalszego postępowania w sprawie wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., zalecających zbadanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniających uznanie pobranych przez skarżącą zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane oraz ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej,
3. - brak w zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w dalszym ciągu nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej do przyjęcia, że zaliczki wypłacone stronie w latach [...] można uznać za świadczenia nienależnie pobrane. Żadne nowe okoliczności dotyczące stanu faktycznego jaki miał miejsce w latach[...], a w szczególności stanu świadomości strony bądź jej dziecka w tym czasie, czy wiedzy o otrzymywanych równocześnie alimentach do dziś nie zostały ujawnione.

Organ nie rozstrzygnął, czy strona była w dobrej, czy w złej wierze w czasie pobierania spornych należności. Nie wskazano wyraźnie w opisie stanu faktycznego sprawy, że wyegzekwowanie zaległych alimentów nie nastąpiło w czasie pobierania świadczeń zastępczych ze środków publicznych. Organy administracji nie tylko nie poczyniły dotąd ustaleń w tym zakresie, ale także praktycznie nie przeprowadziły żadnych dowodów na tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

W myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wadliwością decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (tak również NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10).

W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2424/11, zgodnie z którym "w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawnionymi są osoby, na rzecz których zostały zasądzone alimenty. W przypadku osób małoletnich przedstawicielami ustawowymi dziecka, upoważnionymi do podejmowania działań w jego imieniu są rodzice dziecka, przy czym każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel dziecka. Stroną w znaczeniu materialnoprawnym jest jednak zawsze uprawniony, natomiast przedstawiciel ustawowy reprezentuje jedynie interesy małoletniego".

Z uwagi na powyższe, nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania w niniejszej sprawie powinien być pełnoletni syn skarżącej – K. K. nie zaś skarżąca – A. M. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.), postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego toczy się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Osobą uprawnioną - na podstawie art. 2 pkt 11 powołanej ustawy, jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna.

W świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 z późn. zm.), rodzic jako przedstawiciel ustawowy dziecka działa za niego do osiągnięcia przez małoletniego pełnoletności, kiedy to władza rodzicielska ustaje (art. 92 i nast. K.r.o.).

Na gruncie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, matka dziecka, które jest małoletnie w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia jak i na kolejnych etapach postępowania, ma prawo jako przedstawiciel ustawowy reprezentować dziecko i jest upoważniona do podejmowania działań w jego imieniu, jednakże stroną w znaczeniu materialnoprawnym – jak już zaznaczono powyżej – jest zawsze uprawniony. Przedstawiciel ustawowy reprezentuje jedynie interesy małoletniego. Powyższe rozróżnienie ról procesowych winno także znaleźć odzwierciedlenie w oznaczeniu stron postępowania – co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W rozpoznawanej sprawie, zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, za stronę postępowania organy uznały A. M. – dotychczas działającą jako przedstawiciel ustawowy syna K. K. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji – w której jako stronę wskazano skarżącą - została wydana w dniu [...] r., natomiast zaskarżona decyzja Kolegium w dniu [...] r. Tymczasem K. K., syn skarżącej, już w dniu [...] r. stał się osobą pełnoletnią i władza rodzicielska wykonywana przez matkę A. M. z tym dniem ustała. Skarżąca nie mogła zatem reprezentować jako przedstawiciel ustawowy K. K., albowiem od dnia [...] r. mógł on samodzielnie prowadzić swoje sprawy, w tym uzyskać status strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie powyższe oznacza, że decyzje wydane po dniu 20 września 2010 r. w zakresie świadczeń alimentacyjnych przysługujących synowi skarżącej, w tym uznania ich za nienależnie pobrane, nawet jeśli dotyczyły okresów sprzed uzyskania przez niego pełnoletności, winny jako stronę postępowania wskazywać K. K. Skoro decyzje wydane przez organy orzekające w sprawie jako stronę postępowania wskazywały jego matkę A. M., to oznacza że zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powyższe pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto na podstawie art. 135 tej ustawy stwierdził również nieważność poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., albowiem i w tej decyzji organ nieprawidłowo jako stronę postępowania wskazał A. M. chociaż nie mogła już reprezentować swojego pełnoletniego syna jako przedstawiciel ustawowy.

O wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ Sąd dostrzegł wadę postępowania skutkującą nieważnością decyzji, co wyraził w pkt I sentencji wyroku, bezprzedmiotowym byłoby ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów skargi. W tym miejscu należy jedynie zwrócić uwagę, że organ oceniając, czy ziściła się którakolwiek z przesłanek uzasadniających uznanie spornych świadczeń za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów winien mieć na uwadze, że przepis art. 1 pkt 7 lit d w aktualnym brzmieniu został wprowadzony na mocy przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), przy czym zgodnie z art. 3 tej ustawy, sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.