Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. O, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą nałożenia na W. A. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zamurowanego otworu drzwiowego od strony ulicy i wstawienia w to miejsce okna, usunięcia stopni schodowych od strony ulicy pod zlikwidowanymi drzwiami, w budynku mieszkalnym znajdującym się na terenie działki nr [...] w miejscowości Ż, do stanu zgodnego z prawem.
Z uzasadnienia ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, że w toku postępowania wszczętego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez W. A. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki budowlanej nr [...] w miejscowości Ż., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. ustalił, iż w przedmiotowym budynku wykonane zostały następujące roboty budowlane: częściowe zamurowanie otworu drzwiowego od strony drogi i wstawienie w to miejsce okna, usunięcie dwóch stopni schodowych od strony drogi pod zlikwidowanymi drzwiami oraz wybudowanie szamba (roboty budowlane związane z budową szamba stały się przedmiotem odrębnego postępowania).
Organ pierwszoinstancyjny ustalił jednocześnie, na podstawie oświadczenia B. O., iż zabudowę drzwi z wstawieniem w to miejsce okna zakończono prawdopodobnie w [...] r. Datę usunięcia stopni schodowych organ ustalił - na podstawie zgodnych zeznań stron postępowania - na [...] r.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że usunięcie dwóch stopni spod okna od strony drogi nie ma żadnego wpływu na sposób korzystania z budynku, natomiast wstawione w miejsce dawnych drzwi okno nie narusza układu konstrukcyjnego budynku, a więc wydanie w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji na podstawie art. 51 prawa budowlanego byłoby bezprzedmiotowe.
Po rozpatrzeniu odwołania B. O, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB w D. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż organ I instancji posiada kompetencje do oceny robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem i do stwierdzenia, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a zatem i do umorzenia postępowania w zakresie doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na brak podstaw do wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 prawa budowlanego, mającego zastosowanie do robót budowlanych innych niż określone w art. 48, albo art. 49b ww. ustawy.
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 655/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. decyzję ZWINB w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w D. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż treść art. 51 ust. 7 prawa budowlanego wskazuje, że stwierdzenie przez organ, iż roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budową albo zgłoszenia - art. 50 ust. 1 pkt 1, obliguje go do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1-3. W ustawie użyto sformułowań "nakazuje" lub "nakłada", co stwarza po stronie organu obowiązek wydania odpowiedniego orzeczenia.
Jednocześnie ustawa nie wskazuje, na sytuacje, które zwalniałyby organ z tego obowiązku. Sąd wskazał przy tym, iż w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że jego "kompetencje'" pozwalają na określenie skutków prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych z punktu widzenia sztuki budowlanej. Zdaniem Sądu, jeżeli organ zajął takie stanowisko, to powinien wskazać podstawy prawne, które go do tego upoważniają i nie mógł poprzestać na samym stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie naruszają układu konstrukcyjnego budynku, ponieważ wymagałoby to odpowiednich ustaleń.
W ocenie Sądu organ nie dokonał szczegółowych ustaleń i nie wyprowadził właściwych wniosków. Na marginesie Sąd wskazał, że zamurowanie drzwi mogło być tylko częścią wykonywanych robót budowlanych, skoro współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości oświadczył, że zamieszkuje w niej od [...] r. i nie pamięta, aby w "kuchni od strony ulicy był otwór drzwiowy". W związku z tym, organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić powyższe rozważania i wydać orzeczenie stosownie do dokonanych ustaleń oraz wskazać podstawy prawne rozstrzygnięcia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w D. stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości co do braku podstaw do wydania któregokolwiek z nakazów wymienionych w art. 51 ust. 1 i odmówił nałożenia na W. A. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia kwestionowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Od ww. decyzji odwołanie złożyła B. O. - współwłaścicielka przedmiotowego budynku. Odwołująca się podniosła, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem PINB w D. bezprawnie zabrał jej część własności i chce to zalegalizować. Skarżąca zarzuciła również PINB organom orzekającym w sprawie, iż nie respektują one wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r.
W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania, ZWINB w S. stwierdził, iż postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 50-51 prawa budowlanego można umorzyć wyłącznie w przypadku stwierdzenia w toku już prowadzonego postępowania braku podstaw uzasadniających jego wszczęcie. Ma to miejsce np. gdy okaże się, że objęte postępowaniem naprawczym roboty budowlane w rzeczywistości nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Brak samowoli budowlanej oznacza bowiem brak przedmiotu postępowania. W przypadku natomiast stwierdzenia w toku ww. postępowania, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych nie wymaga wydania jakiejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 51 cyt. ustawy, organ prowadzący to postępowanie powinien wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązku z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W takim bowiem przypadku przedmiot postępowania - samowola budowlana istnieje nadal, tym samym nie można mówić o jakiejkolwiek bezprzedmiotowości tego postępowania
Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie ww. przepisu, organy nadzoru budowlanego mogą zatem badać samowole budowlane wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego - jest to bowiem jedyna gałąź prawa administracyjnego, w której organy te mają przyznane kompetencje. Jednocześnie, podstawę prawną, upoważniającą organy nadzoru budowlanego do określenia skutków prawnych wykonanych samowolnie robót budowlanych z punktu widzenia sztuki budowlanej stanowi sam przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego, który wskazuje, iż to właśnie organy nadzoru budowlanego samodzielnie ustalają, jakie czynności lub roboty budowlane i w jakim terminie należy wykonać, aby doprowadzić samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skoro zatem to organy nadzoru budowlanego ustalają jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić samowole budowlane do stanu zgodnego z prawem, oczywistym jest, że organy te mogą również stwierdzić, iż w określonej sprawie w ogóle nie jest konieczne wykonanie jakichkolwiek robót lub czynności.
Wykonane w mniejszej sprawie roboty budowlane nie miały wpływu na elementy konstrukcyjne budynku. Usunięte schody zewnętrzne stanowiły bowiem konstrukcję samonośną, zaś okno zostało zamontowane w dotychczasowym otworze drzwiowym, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, w postaci nadproża (ceglany łuk) oraz ściany zewnętrznej budynku, na której ww. nadproże jest oparte. Ceglana podmurówka pod oknem stanowi wyłącznie wypełnienie pozostałej części otworu, które również nie ma wpływu na elementy konstrukcyjne budynku.
W skardze na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. O. nie zgodziła się z poglądem organów orzekających w sprawie, jakoby roboty budowlane wykonane przez W. A. nie miały żadnego wpływu na sposób korzystania z budynku, bowiem nie można wchodzić i wychodzić z budynku od strony ulicy, a ponadto wskazała, że ww. decyzją pozbawiono ją własności.
W odpowiedzi na skargę, ZWINB w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie związany jest oceną wyrażoną przez ten Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 655/09 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w obecnym składzie nie podejmuje zatem rozważań dotyczących, w odniesieniu do robót wykonanych samowolnie, możliwości wydania decyzji innej niż wymienione w art. 51 ust. 1 pk 1-3 ustawy – Prawo budowlane, bowiem kwestia ta została przesądzona w zawartej w uzasadnieniu przywołanego wyżej prawomocnego wyroku ocenie prawnej. Rozważenia wymaga natomiast prawidłowość wydanych przez organ I i II instancji na podstawie wskazanego wyżej przepisu rozstrzygnięć, podjętych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w kontekście prawidłowości zakwalifikowania wykonanych przez uczestnika postępowania robót do wymagających doprowadzenia do stanu zgodności z prawem oraz poprawności nałożonych na stronę obowiązków.
Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
W ocenie Sądu, obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 7, a w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1., tj.:
- a) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,
- b) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- c) na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, lub
- d) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
W związku z powyższym, mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 51 ust. 7 stwierdzić należy, że nałożenie przez organ obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga w pierwszej kolejności zbadania i wykazania, że wykonane przez stronę roboty budowlane w postaci zamurowania otworu drzwiowego od strony ulicy i wstawienie w to miejsce okna oraz usunięcia stopni schodowych od strony ulicy pod zlikwidowanymi drzwiami, w budynku mieszkalnym znajdującym się na terenie działki nr [...] w miejscowości Ż., zostały wykonane z uchybieniami wyliczonymi powyżej.
W niniejszej sprawie okoliczności te, zdaniem Sądu, nie zostały wykazane. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zbadano i nie wykazano w sposób należyty, czy ww. roboty budowlane - wykonane, jak twierdzą organy orzekające w sprawie, w warunkach samowoli - wymagały pozwolenia na budowę czy też wyłącznie zgłoszenia. Od ustalenia ww. okoliczności uzależnione będzie ewentualne nałożenie na stronę określonych obowiązków, o który mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem mieć na względzie, że obowiązki ujęte w poszczególnych punktach ustępu 1 - go art. 51 ww. ustawy, możliwe do nałożenia na inwestora, zostały wymienione alternatywnie, co oznacza, że zastosowanie każdego z punktów przypisane jest odrębnemu stanowi faktycznemu, wynikającemu z ustaleń organu.
Wskazane wyżej niejasności winny - w ramach ponownego postępowania - zostać jednoznacznie wyjaśnione. Obecnie bowiem zarówno decyzję pierwszoinstancyjną, jak też utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne i wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Z uwagi więc na fakt, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 ww. ustawy.