Uzasadnienie
W dniu [...] r. Wojewoda wstrzymał wykonanie zarządzenia nr [...] Burmistrza T., z dnia [...] r., w sprawie odwołania p. A. I. ze stanowiska dyrektora szkoły – Publicznego Gimnazjum im. [...] w T. W uzasadnieniu wojewoda wskazał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zarządzenie jest dotknięte wadą, która będzie obligować go do stwierdzenia jego nieważności.
Pismem z dnia 7 września 2015 r., Burmistrz T. wniósł skargę na powyższy akt wskazując, że w jego ocenie jest to akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego i podniósł zarzuty naruszenia art. 91 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda wydał akt nadzoru, nie określając jego charakteru ani formy. Skarżony akt nie zawiera pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Nadto Burmistrz T. wywodzi, że skoro w art. 91 ust. 2 u.s.g. nie zostały określone przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia, oznacza to, że z instytucji wstrzymania wykonania organ nadzoru powinien korzystać w wyjątkowych sytuacjach.
W ocenie burmistrza, wstrzymanie wykonania zarządzenia w tym przypadku, stanowi nadmierną ingerencję w kompetencje samorządu terytorialnego. Wojewoda nie uzasadnił zasadności wstrzymania wykonania zarządzenia, koncentrując się przede wszystkim na ocenie merytorycznych przesłanek, którymi kierował się Burmistrz T., odwołując p. A. I. ze stanowiska dyrektora szkoły.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że pismo informujące o wstrzymaniu wykonania zarządzenia Burmistrza T., nie jest aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda wskazał również, że przed wstrzymaniem wykonania zarządzenia Burmistrza T., jego obowiązkiem było zbadanie, czy zachodzi prawdopodobieństwo wadliwości tego aktu, stąd w uzasadnieniu pisma szczegółowo wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że zachodzi realne prawdopodobieństwo jego wadliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że do kognicji sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd w pierwszej kolejności jest zobligowany do zbadania, czy skarga jest dopuszczalna. Dopiero w przypadku stwierdzenia jej dopuszczalności, może dokonać merytorycznej oceny skargi i zarzutów w niej zawartych. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że skarga winna ulec odrzuceniu.
Organem nadzoru, uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jest wojewoda. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w trybie przepisów u.s.g. stanowi zakończenie postępowania w sprawie i rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności objętego postępowaniem nadzorczym uchwały bądź zarządzenia organu gminy, lub wskazujące, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięciem nadzorczym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy. Podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g.
Aktem nadzoru nie jest natomiast wstrzymanie wykonania uchwały bądź zarządzenia organu gminy. Wstrzymanie wykonania jest rozstrzygnięciem incydentalnym, podejmowanym w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego bądź w jego toku. Nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie stanowi końcowego rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił przesłanek wstrzymania wykonania uchwały bądź zarządzenia organu gminy, a zatem w każdym przypadku to organ nadzoru dokonuje zasadności jego zastosowania. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają formy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Za dopuszczalną można więc przyjąć opisową formę zastosowaną przez Wojewodę. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że wstrzymanie wykonania może nastąpić w formie postanowienia.
Należy jednak podkreślić, że pomimo zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) na wydane w tym trybie postanowienie nie przysługuje zażalenie, brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do jego wniesienia. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami zależnymi od rodzaju regulacji i braku możliwości zastosowania przepisu w dosłownym jego brzmieniu w konkretnym przypadku. Odpowiednie stosowanie przepisów oznaczać może również, że ze względu na specyfikę, zastosowanie pewnych regulacji jest niemożliwe ani wprost ani z modyfikacjami.
Zatem odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. ze względu na specyfikę postępowania w sprawie badania przez organ nadzoru zgodności z prawem uchwał będzie polegało przede wszystkim na traktowaniu przepisów k.p.a. jako unormowania pomocniczego, wszędzie tam, gdzie przepisy u.s.g. nie normują cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Nie mogą natomiast mieć zastosowania do wstrzymania wykonania, które rozstrzygnięciem nadzorczym nie jest.
W omawianej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby taką możliwość przewidywały wprost przepisy ustawy o samorządzie gminnym, czy też ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem zgodnie z art. 91 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g., zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie rozstrzygnięcia nadzorcze. Ratio legis tej regulacji wynika, w ocenie sądu, przede wszystkim z faktu, iż postępowanie nadzorcze jest krótkotrwałe, a wojewoda jest związany określonym w art. 91 ust. 1 terminem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Jedynie stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje z mocy prawa ich wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. W pozostałych przypadkach wstrzymanie wykonania upada.
Skoro zatem przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia wstrzymania wykonania uchwały bądź zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu i tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych przez Burmistrza T.