Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22, 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), dalej zwanej "u.p.w." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 t. j. ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", nie uznał reklamacji złożonej w dniu [...] września 2019 r. przez O. Sp. z o.o., ul. [...], [...], od informacji w sprawie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb nr [...], położonej w S. przy ul. [...], o powierzchni powyżej 3 500 m2, na skutek wykonania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz określił wysokość opłaty z tego tytułu za okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] września 2019 r. Prezydent Miasta S. w drodze informacji ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla ww. działki.
Właściciel w dniu [...] września 2019 r. odebrał informację i przed upływem 14 dni złożył reklamację, wskazując m.in.:
- - brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w sytuacji, gdy wskazywana działka została ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej;
- - brak poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń czy system zainstalowany na działce skarżącej prowadzi do zmniejszenia naturalnej retencji wodnej;
- - pominięcie przez organ w treści pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] września 2011 r., wydanego przez Prezydenta Miasta S. dla powyżej wskazanej działki w zakresie określenia specyfikacji systemu zamkniętego, determinującego brak podstaw do ustalenia opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenu;
- - arbitralne przyjęcie przez organ, iż na działce nr [...] doszło do zmniejszenia zdolności retencyjnej, która nie została przez organ udowodniona.
W odniesieniu do powyższego organ wyjaśnił, że obliczając sporną opłatę w oparciu o art. 272 ust. 8 u.p.w. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), kierował się również przesłankami skutkującymi obowiązkiem jej poniesienia wynikającymi z zapisów art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w.
Jak podał organ, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ma powierzchnię całkowitą wynoszącą 9.771 m2, z czego 8.987 m2 objęte jest zabudową, co stanowi 90,28% całkowitej powierzchni nieruchomości. Z uwagi na rozwiązanie na działce strony odprowadzania wód opadowych z terenów uszczelnionych do ziemi poprzez wyloty kanalizacji deszczowej oraz zespoły skrzynek rozsączających organ uznał, że nieruchomość znajduje się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, zatem nie została spełniona negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Organ przytoczył również pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 738/18, w którym wskazano, że intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.
Prezydent odwołał się również do tożsamych, jego zdaniem, wyjaśnień przepisów zawartych w piśmie Departamentu Usług Wodnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], w którym argumentowano, że w przepisie art. 269 ust. 1 pkt. 1 u.p.w. zwrot "obszar" funkcjonuje obok pojęcia "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Za obszar należy zatem uznać taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości i która obejmuje oprócz nieruchomości, dodatkowo nieruchomości położone w jej sąsiedztwie.
Przepis art. 269 ust.1 pkt. 1 in fine u.p.w. wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem. Wynika to wprost z jego treści, w której jest mowa o obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Innymi słowy system kanalizacji otwartej lub zamkniętej winien funkcjonować na danym obszarze, a nie tylko na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Przy czym samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Dodatkowo konieczne jest przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. A contrario nieujęcie nieruchomości, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt. 1 u.p.w. w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej stanowi przesłankę, której spełnienie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku nie znajduje zastosowania norma prawna wynikająca z przepisu art. 269 ust. 1 pkt. 1 u.p.w.
Powołany przepis odnosi się do systemu kanalizacji, otwartej lub zamkniętej, który funkcjonuje na danym obszarze. Z istnieniem systemu kanalizacji na danym obszarze, a nie wyłącznie na nieruchomości, a także ujęciem (przyłączeniem) nieruchomości w taki system kanalizacji wiąże się brak obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Natomiast odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w sposób zorganizowany do studni chłonnych lub skrzynek rozsączających należy zakwalifikować jako niepodlegające opłacie za usługi wodne za odprowadzanie wód opadowych do urządzeń wodnych.
Korzystanie z tej usługi wodnej nie stanowi okoliczności wyłączającej obowiązek ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, albowiem okoliczność taką stanowi wyłącznie ujęcie nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Organ podał, że w tej sprawie nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], która powstała z podziału działki [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] nie została przyłączona do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej funkcjonującej w okolicy. Wody opadowe i roztopowe - zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym - decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], odprowadzane są poprzez urządzenia wodne - skrzynki rozsączające do ziemi na terenie przedmiotowej nieruchomości, co biorąc pod uwagę również pozostałe przesłanki do naliczenia opłaty za utraconą retencję terenową, przesądziło zdaniem organu o jej naliczeniu.
Jednocześnie, z uwagi na zastosowanie skrzynek rozsączających, charakteryzujących się pewną pojemnością retencyjną, w tym przypadku - 84,67 m3, organ przyjął obniżoną jednostkową stawkę opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej z [...] zł do [...] zł za 1 m2 na 1 rok.
Powyższą decyzję Spółka, działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 269 oraz art. 272 u.p.w. poprzez przyjęcie, iż na działce nr [...] obręb [...] położonej w S. dochodzi do zmniejszenia retencji wodnej pomimo, że nieruchomość ta wyposażona jest w system urządzeń wodnych w postaci:
- - wylotów kanalizacji deszczowej,
- - zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych,
- - urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych) zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm3/s, które to w konsekwencji stanowią system kanalizacji zamkniętej, bądź otwartej, nieprowadzący do zmniejszenia retencji wodnej nieruchomości i wyłączający możliwość ustalenia zaskarżonej opłaty;
- 2. art. 272 ust. 8 u.p.w. poprzez ustalenie opłaty pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek z art. 269 oraz art. 272 u.p.w. do ustalenia takowej opłaty;
- 3. art. 269 u.p.w. w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie placów i dróg znajdujących się na opisywanej działce jako obiektów budowlanych, podczas gdy zgodnie ze wskazywanymi powyżej przepisami prawa budowlanego drogi stanowią obiekty liniowe, a place są urządzeniami budowlanymi;
- 4. § 9 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r, w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne poprzez jego zastosowanie, podczas gdy działka strony wyposażona jest w opisany wyżej system urządzeń wodnych, co oznacza, że nieruchomość została ujęta w system kanalizacji zamkniętej, bądź otwartej.
Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających, jej zdaniem, istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- a) nieuzasadnione przyjęcie, że na przedmiotowej działce doszło do zajęcia powierzchni biologicznie czynnej o wartości ponad 70% powierzchni działki, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości posadowione są budynki, drogi oraz place, co nie pozwala na uznanie, iż doszło do zajęcia ponad 70% powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym na wymierzenie skarżącej opłaty w oparciu o treść art. 272 u.p.w.;
- b) pominięcie, że opisywana działka nr [...], wyposażona jest w system urządzeń wodnych, co oznacza że nieruchomość jest ujęta w system kanalizacji zamkniętej, bądź otwartej, a ziemia na tej działce stanowi miejsce odprowadzania wody zgodnie z treścią pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] września 2011 r., wydanego przez Prezydenta Miasta S.;
art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku weryfikacji systemu kanalizacji posadowionego na działce strony, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych rzutujących na ustalenie merytorycznie wadliwego obowiązku, podważającego zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
art. 7a k.p.a. poprzez ustalenie opłaty mimo braku definicji legalnych i jednoznacznego wskazania czy system kanalizacji posadowiony na działce skarżącej ma charakter zamknięty czy otwarty oraz posiłkowanie się interpretacjami i wykładnią z aktów prawnych niższych rangą (rozporządzenie), jak też definicjami słownikowymi, podczas gdy wskazany przepis postępowania nakazuje organom administracji publicznej - w sytuacjach, w których pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej - wątpliwości te rozstrzygać na korzyść strony;
art. 7b w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w postaci braku uwzględnienia decyzji z dnia 9 września 2011 r., wydanej przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodno-prawnego, która w swojej treści zawiera informacje dotyczące wyposażenia działek nr [...] i [...] położonych w S. przy ul. [...] w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjno-rozsączających, wskazuje, iż odbiornikiem ścieków i wód opadowych jest ziemia, a więc powierzchnia biologicznie-czynna w postaci tych działek oraz wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej ww. działek, co w konsekwencji przekłada się na wadliwie ustalone okoliczności faktyczne, rzutujące na treść wydanej decyzji;
art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych polegających na braku wskazania dlaczego opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej została określona dla całej powierzchni nieruchomości.
Nadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego wraz z opisem technicznym;
planu sytuacyjnego kanalizacji deszczowej rozsączającej na okoliczność spełnienia przez skarżącą wymagań wynikających z ustawy Prawo wodne, istnienia urządzeń systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz niezmniejszenia zdolności retencyjnej nieruchomości gruntowej;
decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2011 r. [...] na okoliczność poprzednio wyrażonego stanowiska przez organ.
Zdaniem skarżącej, organ przyjął wadliwie, że skoro nieruchomość spółki o całkowitej powierzchni 9.771 m2 jest objęta obiektami budowlanymi, parkingami, drogami o łącznej powierzchni 90,28%, to spełnia wymogi z art. 272 ust. 7 i 8 u.p.w. i tym samym zasadnym jest ustalenie opłaty z tytułu zmniejszenia zdolności retencyjnych.
W ocenie strony przy ustalaniu wysokości opłaty całkowicie pominięto następujące okoliczności:
- - fakt wyposażenia nieruchomości w urządzenia do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych;
- - fakt, iż urządzenia do retencjonowania wody odprowadzają ją bezpośrednio do ziemi, tj. powierzchni czynnej biologicznie;
- - istnienie systemu kanalizacji, co niweczy zakwalifikowanie owej działki do terenu nieobjętego systemem kanalizacji otwartej bądź zamkniętej (co stanowi przesłankę z art. 269 ust. 1 u.p.w.).
W ocenie Spółki organ pominął wszystkie dokumenty, które prowadzą do odmiennych wniosków, aniżeli te, które wskazane zostały najpierw w informacji z dnia [...] września 2019 r. i następnie w zaskarżonej decyzji z dnia [...]a ustalając wysokość opłaty całkowicie pominął treść pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2011 r., uwzględniając posadowienie skrzynek rozsączających jedynie do zastosowania określonego przelicznika/stawki, w konsekwencji naruszając zasadę trwałości decyzji w odniesieniu do ostatniego z wymienionych rozstrzygnięć.
Powołując się na pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt. II SA/Sz 738/18 strona skarżąca wskazała, że przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Mając natomiast na uwadze, że działka spółki jest wyposażona w urządzenia wodne w postaci wylotów z kanalizacji deszczowej i zespół 220 skrzynek rozsączających do wprowadzenia oczyszczonych ścieków deszczowych i że powyższe urządzenia służą do odprowadzania wód opadowych z terenu hali magazynowo handlowej z zapleczem socjalnym, a więc z terenów zabudowanych zgodnie z definicją zawartą w art. 269 u.p.w., jak również wyposażenie opisywanego systemu kanalizacji w urządzenia do podczyszczania ścieków opadowych w postaci separatora lamelowego zintegrowanego z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm3/s oraz to, że odbiornikiem ścieków opadowych jest ziemia w postaci działki nr [...], zdaniem Spółki pozwala to stwierdzić, że jej nieruchomość o numerach działek [...] oraz [...] wyposażona jest w system urządzeń wodnych (kanalizacji) służących do odprowadzania wód opadowych, a co za tym idzie, organ dokonał wadliwej wykładni pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej".
W ocenie strony, obowiązek ponoszenia opłat za zmniejszenie retencji zachodzi wówczas, gdy nieruchomość nie jest ujęta w systemie kanalizacji otwartej czy zamkniętej, zaś obszar nieujęty w system kanalizacji otwartej czy zamkniętej, będący przesłanką do objęcia danej nieruchomości opłatą za zmniejszenie retencji należy oceniać przez pryzmat tego, czy dana konkretna nieruchomość objęta jest takowym systemem, czy też nie. O ziszczeniu się ustawowej przesłanki przesądza zatem, zdaniem Spółki, rzeczywisty brak wyposażenia danej nieruchomości w system urządzeń wodnych - co w realiach przedmiotowej sprawy ma nie mieć miejsca. Nieruchomość strony, jej zdaniem, wyposażona jest bowiem w system służący do odprowadzania wody, co niweczy w jej ocenie możliwość ustalenia opłaty z tytułu zmniejszenia retencji, a tym samym niweczy zasadność i prawidłowość decyzji z dnia [...]
Ponadto, zdaniem Spółki, przy ustaleniu opłaty organ oparł się na nieprecyzyjnych i niejasnych przepisach ustawy, które nie zawierają wytycznych dotyczących klasyfikacji nieruchomości oraz zainstalowanych na nich systemów urządzeń wodnych, a także na niewiążących interpretacjach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W tym zakresie, m.in. uznanie za kanalizację zamkniętą czy otwartą jedynie kanalizacji będącej tylko kanałem zbiorczym miejskim lub gminnym jest, w ocenie strony, sprzeczne z treścią przepisu art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.
W ocenie skarżącej ustawodawca oddziela otwarty i zamknięty system kanalizacji od systemu kanalizacji zbiorczej wskazując jednoznacznie, że za odprowadzenie należy pobierać opłaty za usługę wodną. Ustawa posiada zatem określone rozróżnienie kanalizacji zbiorczej. Natomiast dla celów ustalania opłat Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nakazuje, zdaniem strony, stosować inne definicje, pozwalające na wymierzenie podwójnej opłaty za tą sama objętość wody, stosując sztuczne rozbicie na "usługę wodną" i "ograniczenie retencji".
Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zakwestionowanej decyzji.
Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w skardze.
Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wnioski dowodowe przedstawione w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, na mocy której wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi, z czym wiąże się obowiązek uiszczania opłat, który stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.
Zgodnie z obowiązującą treścią art. 34 pkt 4 u.p.w., jako szczególne korzystanie z wód zakwalifikowane zostało wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są:
- - odpowiednia powierzchnia (powyżej 3.500 m2) i lokalizacja nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej,
- - wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej.
Skarżąca Spółka zakwestionowała wystąpienie każdej z wymienionych przesłanek, przy czym zasadniczą sporną kwestią jest to, czy istniejące na terenie nieruchomości Spółki urządzenia wodne służące do odprowadzania wód opadowych powinny być zakwalifikowane, jako istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, której istnienie – zdaniem skarżącej – wyklucza możliwość naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych wód, innymi słowy czy jej nieruchomość powinna być zakwalifikowana jako obszar objęty systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Rozważając tę kwestię należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię samej nieruchomości od powierzchni obszaru, w którym jest usytuowana stanowiąc jego część. Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do pojęcia obszaru rozumianego jako część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r., s. 46-47). Obszar w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć jako pojęcie szersze od samej nieruchomości, której dane postępowanie dotyczy.
Wobec stwierdzenia, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18, zgodnie z którym intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.
Nie wyłącza zatem z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych. W analizowanym przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi zatem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek wewnętrznego systemu kanalizacji, ale o ich odprowadzenie do systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, czyli odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istotne są tu pojęcia "obszar" oraz "system kanalizacji", wskazujące na zewnętrzny wobec nieruchomości zabudowanej w sposób określony w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. aspekt odprowadzania wód opadowych.
Z powyższego wynika, iż urządzenia wodne na określonej nieruchomości, służące zbieraniu i odprowadzaniu wód opadowych z terenu zabudowanego do wewnętrznego systemu kanalizacji, nie stanowią systemu kanalizacji, o którym mowa w ww. przepisie.
Należy mieć na uwadze, iż obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie, a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego.
Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty jest ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Definicja obiektu budowlanego została sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Wedle powyższego przepisu, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę, bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi, jakoby organ błędnie zakwalifikował drogi wewnętrzne na nieruchomości jako obiekty budowlane wobec definicji obiektów liniowych, o jakich mowa w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu, ilekroć w tej ustawie mowa jest o obiekcie liniowym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Skoro w samej definicji obiektu liniowego prawodawca jego charakterystykę rozpoczął od wskazania, że jest to obiekt budowlany, kwestionowanie przez stronę skarżącą uznania drogi za obiekt budowlany jest niezrozumiałe.
Z kolei, place postojowe to urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, jakim jest droga (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Niewątpliwie stanowią one efekt wykonanych robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Zarówno drogi wewnętrzne oraz place postojowe są trwale związane z gruntem i wyłączają powierzchnię nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Pojęcie "terenu biologicznie czynnego", wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), oznacza teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 rozporządzenia).
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organ § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Skarżąca nie wykazała bowiem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, aby na przedmiotowej działce nr [...] znajdowały się urządzenia do retencjonowania wody. Za takie nie mogą być uznane wskazanie w reklamacji, jak i w skardze wyloty kanalizacji deszczowej oraz skrzynki rozsączające służące do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych. Służą one do retencjonowania tych wód w ograniczonym zakresie (84,67 m3), a zasadniczo służą do odprowadzania tych wód z powierzchni zabudowanych, a nie do ich retencjonowania.
Nie stanowią one zatem systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1, ale system kanalizacji wewnętrznej, co jak wyjaśniono wyżej nie uzasadnia wyłączenia nieruchomości z opłat za zmniejszenie retencji.
Z niepodważonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że ponad 90% przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej funkcjonującej w okolicy.
W tej sytuacji, uznać należało, że ustalenie opłaty jest uzasadnione i odpowiada dyspozycji art. 269 § 1 pkt 1 ustawy oraz zostało prawidłowo wyliczone. Wody opadowe i roztopowe zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2011 roku, nr: [...], odprowadzane są poprzez urządzenia wodne – skrzynki retencyjno-rozsączające znajdujące się na terenie tej nieruchomości. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 269 oraz 272 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że na działce dochodzi do zmniejszenia retencji wodnej, pomimo iż nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych, uznać należy za nieuzasadniony.
To samo odnosi się również do zarzutu naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy działka nr [...] wyposażona jest w system urządzeń wodnych.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że opłata ustalona w zaskarżonej decyzji została określona dla całej powierzchni nieruchomości. Organ w uzasadnieniu ww. aktów precyzyjnie opisał sposób naliczenia opłaty, wyjaśniając, że do iloczynu określającego wysokość opłaty przyjęto powierzchnię objętą robotami lub obiektami mającymi wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, określoną w oświadczeniu Spółki jako 8.987 m2, czyli wyrażoną w m2 wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że powierzchnia biologicznie czynna, określona w ww. oświadczeniu jako 784 m2, została z opłaty wyłączona.
Ponadto organ trafnie zastosował niższą stawkę jednostkową opłaty 0,30 zł (zamiast 0,50 zł) za 1m3 na rok z tytułu częściowego retencjonowania wód opadowych w wymiarze 84,67 m3, z uwagi na zastosowanie skrzynek rozsączających co znajduje swoje uzasadnienie w treści § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
W konsekwencji nie sposób za uzasadnione uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 7a k.p.a. i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego co do konieczności rozstrzygania w sprawie według zasady in dubio pro tributario, bowiem zasada ta ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wykładnia przepisu prawa przy uwzględnieniu wszystkich jej aspektów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje jednoznacznego rezultatu.
Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organ wykładnia spornych przepisów, w szczególności art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, była prawidłowa, przy tym przekonująca i merytorycznie uzasadniona.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).