Uzasadnienie
W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania J.M. posiadającego prawo jazdy kategorii [...], na badania lekarskie z uwagi na podejrzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. We wniosku Prokurator podał, że w toku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowania przygotowawczego o sygn. Ds. [...], sporządzono opinię sądowo-psychiatryczną, w której stwierdzono występowanie u J.M. zespołu zależności [...]. W ocenie Prokuratora, okoliczność ta nasuwa zastrzeżenia co do sprawności psychofizycznej J.M. do kierowania pojazdami.
Starosta [...], po ustaleniu miejsca zamieszkania J.M.
i zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował w/w na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, jednocześnie zobowiązując do przedłożenia orzeczenia lekarskiego w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu organ powołał się na treść wniosku Prokuratora Rejonowego oraz pisma z Poradni Zdrowia Psychicznego [...] Szpitala Wojskowego z Przychodnią w [...] z dnia [...] r., w którym poinformowano Starostę, że J.M. nie leczy się w Poradni, w związku z czym zwrócono się z prośbą o skierowanie go na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]. Starosta uznał, że ustalony stan faktyczny i przywołane przepisy prawa uzasadniają skierowanie J.M. na badania lekarskie.
Odnosząc się do nadesłanych przez stronę kserokopii orzeczeń lekarskich, Starosta Powiatu w [...] wyjaśnił, że nie stanowią one dowodu potwierdzającego zdolność do prowadzenia pojazdów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, gdyż wydano je do innych celów.
Ponadto, organ wskazał, iż na wniosek przesłano stronie kserokopie dokumentów dotyczących niniejszej sprawy.
Powyższa decyzja z dnia [...]r., zawierająca pouczenie o prawie wniesienia odwołania, została doręczona J.M. w dniu [...] r. (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano mylnie datę [...] r.).
J.M. złożył w dniu [...] r., w administracji Zakładu Karnego we [...] odwołanie od wyżej opisanego rozstrzygnięcia, wskazując, że nie jest w stanie wykonać żądanych badań z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności. Podniósł także, iż wbrew twierdzeniu organu, nadesłane przez niego badania lekarskie, wykonane przez okulistę, laryngologa, neurologa oraz lekarza medycyny pracy, stanowią dowód w sprawie potwierdzający jego zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję [...].
Prezentując uzasadnienie zajętego stanowiska w sprawie Kolegium stwierdziło, że kwestionowana przez stronę decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. Organ wyjaśnił, że decyzja w sprawie skierowania na badania lekarskie, stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podejmowana jest w przypadku, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami.
Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie dowód, w postaci opinii sądowo-psychiatrycznej, z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazuje na zmniejszenie się sprawności psychicznej J.M. do kierowania pojazdami, stanowiąc wystarczającą podstawę do wydania decyzji kierującej go na badania lekarskie.
Organ stwierdził, że skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy
Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, badania lekarskie przeprowadzane są w ośrodkach medycyny pracy przez uprawnionego lekarza, to nie mogą zostać uwzględnione w sprawie wyniki badań wskazane przez odwołującego. Jednocześnie Kolegium uznało, że przebywanie w zakładzie karnym nie uniemożliwia przeprowadzenie badań, albowiem powszechnie stosowaną praktyką jest dowóz osoby pozbawionej wolności na jej wniosek i koszt do ośrodka medycyny pracy.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podniósł, że nadesłane do organu aktualne badania lekarskie wysokościowe potwierdzają, iż jest zdrowy zarówno fizycznie jak i psychicznie. J.M. podkreślił, że nigdy nie prowadził pojazdów w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, nie miał wypadku drogowego lub chociażby stłuczki, ani nie dostał żadnego mandatu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Poza tym, w latach [...] pracując jako kierowca zawodowy, przeszedł pozytywnie badania psychotechniczne. Dodatkowo zauważył, że wbrew twierdzeniu organu, nie może wykonać badań w terminie określonym w decyzji, albowiem w Zakładzie Karnym we [...] nie jest stosowana praktyka dowozu osób do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy celem wykonania badań lekarskich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w [...], wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja obarczona jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję.
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej skrótem "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że rozpoznając sprawę Sąd ma obowiązek skontrolować z urzędu legalność działań organów administracji w pełnym zakresie, niezależnie od argumentacji skargi. W przypadku dostrzeżenia uchybień procesowych wyczerpujących przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji nawet w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie takie mogłoby być niekorzystne dla strony skarżącej (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Jedną z naczelnych reguł postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Znalazła ona odzwierciedlenie w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych."
Co do zasady, decyzje organu I instancji stają się ostateczne, jeżeli od decyzji takiej nie zostało w ustawowym terminie wniesione odwołanie. Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a., wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych).
Oceniając prawidłowość przestrzegania przez Kolegium w/w regulacji, w kontekście zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, Sąd stwierdził, że obowiązkowi temu organ uchybił.
Z przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., kierująca J.M. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, została odebrana przez skarżącego osobiście w dniu [...] r. w Zakładzie Karnym we [...], o czym świadczy kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdująca się na rewersie 2 strony w/w decyzji.
Po otrzymaniu tej decyzji, zawierającej prawidłowe pouczenie o prawie i trybie wniesienia odwołania, J.M. pismem z dnia [...] r., zatytułowanym "wniosek", zwrócił się do Starosty [...] o "wysłanie brakującej dokumentacji z Poradni Zdrowia Psychicznego [...] Szpitala Wojskowego z Przychodnią w [...]". Ponadto stwierdził, że "Będę pisał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a do tego potrzebna jest dla mnie pełna dokumentacja". Jednocześnie J.M. sformułował wniosek
"o wyznaczenie nowego terminu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i nowego terminu 30-dniowego do przedłożenia orzeczenia lekarskiego".
W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta [...] skierował do J.M. pismo z dnia [...] r., w którym zobowiązał stronę do jednoznacznego określenia, czy pismo z dnia [...] r. jest odwołaniem, pouczając, że jeżeli stanowić ma odwołanie to zostanie mu nadany bieg przewidziany dla środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Odpowiadając na w/w wezwanie J.M., w piśmie z dnia [...]r. podał, że w związku z nieotrzymaniem pełnej dokumentacji do wglądu, pismo datowane na [...] r. wysłał z prośbą o przysłanie kserokopii z Poradni Zdrowia Psychicznego [...] Szpitala Wojskowego w [...] wraz z wnioskiem o wyznaczenie nowego terminu odwołania. J.M. wyjaśnił, że do sporządzenia odwołania potrzebna jest pełna dokumentacja, której nie uzyskał. Dlatego, aby odwołanie było przyjęte poprosił o wyznaczenie nowego terminu 14-dniowego. Dalej J.M. wskazał, że złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty.
Według akt sprawy organu II instancji, J.M. odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. sporządził w dniu [...] r., kierując je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty [...]. Odwołanie zostało złożone w Zakładzie Karnym we [...] w dniu [...] r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. rozpoznało sprawę merytorycznie, nie wskazując jednak w treści decyzji, które pismo zostało przez organ uznane za odwołanie. Wydając zaskarżoną decyzję organ albo uznał za odwołanie wniosek J.M. z dnia [...] r. albo odwołanie wniesione przez stronę w dniu [...] r. Jednak zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku stanowisko organu musiało być uznane przez Sąd za nieprawidłowe.
W doktrynie przyjmuje się, że nie tytuł pisma lecz jego treść winna przesądzać o nadaniu mu charakteru odwołania (zażalenia). Jeżeli z pisma wynika chęć zakwestionowania przez stronę określonego rozstrzygnięcia, wówczas należy mu nadać bieg przewidziany w przepisach procesowych dla środków zaskarżenia. Podzielając w pełni tą argumentację Sąd rozważył, czego zaniechał organ odwoławczy, czy można pismu J.M. z dnia [...] r. nadać charakter odwołania pomimo, iż zostało ono skierowane wprost do Starosty [...] i zatytułowane "wniosek". W ocenie Sądu, takie uznanie byłoby nieuzasadnione. Z treści wniosku skarżącego z dnia [...] r. wynika jednoznacznie, że intencją J.M. było uzyskanie kserokopii pisma z Poradni Zdrowia Psychicznego [...] Szpitala Wojskowego w [...], na które to pismo Starosta powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji. O tym, że J.M. był świadom procesowego charakteru swojego wniosku z [...] r. i nie nadawał mu przymiotu odwołania świadczy stwierdzenie stanowiące wyraźną zapowiedź późniejszego (odrębnym pismem) sformułowania odwołania: "Będę pisał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego...".
Skarżący doskonale zatem zdawał sobie sprawę z przysługującego mu prawa i terminu do wniesienia odwołania, z którego to prawa skorzystał sporządzając odwołanie w dniu [...] r., kierując je, zgodnie z pouczeniem, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji. Skarżący miał również świadomość upływu biegu terminu do wniesienia odwołania składając do organów wnioski "o wyznaczenie nowego terminu do złożenia odwołania". Potwierdzającym te ustalenia jest także stanowisko J.M. zaprezentowane w piśmie z dnia [...] r., w którym nie tylko nie wniósł o potraktowanie swojego wniosku z dnia [...] r. jako odwołania lecz wyjaśnił, że aby sporządzić odwołanie potrzebna mu była pełna dokumentacja, której wówczas nie posiadał.
Odnosząc się do faktu złożenia przez skarżącego odwołania w dniu [...] r. należy stwierdzić, iż zostało ono sporządzone z istotnym uchybieniem terminu, który upłynął z dniem [...] r.
Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest, zgodnie z art. 134 k.p.a., stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji staje się bowiem ostateczna i można ją wzruszyć wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a.
Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania było w pierwszej kolejności zbadanie dochowania terminu do jego wniesienia. Skoro organ tego nie uczynił i wydał decyzję merytoryczną, orzekającą o istocie sprawy, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia odwołania, to tym samym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Jednocześnie w toku postępowania organ nie odniósł się do wniosku strony o "wyznaczenie nowego terminu do złożenia odwołania".
Wobec tego, że powyższe uchybienie miało postać rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o kosztach orzekając w oparciu o art. 250 p.p.s.a.