Uzasadnienie
Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją wydaną w dniu [...], na podstawie art. 26 i 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 z późn. zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku ze stwierdzonym naruszeniem wymagań weterynaryjnych dla postępowania z materiałem szczególnego ryzyka (SRM), w zakładzie ubojowym zlokalizowanym w m. [...], będącym pod kontrolą Ł.W. – prowadzącego działalność gospodarczą Firma A wymierzył ww. stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonych w dnach [...] w ww. rzeźni w [...], będącej pod kontrolą Ł.W. stwierdzono naruszenie wymagań weterynaryjnych dla postępowania z materiałem szczególnego ryzyka (SRM). Naruszenia te polegały na tym, że:
1/ w kontenerze zbiorczym na odpory kat. I znajdowały się niedobarwione głowy oraz jelita – zgodnie z załącznikiem V, ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowanych encefalopatii (Dz. Urz. WE L 147 z 31.05.2001 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 32, str. 289 z późn. zm.) "określony materiał niebezpieczny zabarwia się barwnikiem, lub tam, gdzie to właściwe, znakuje w inny sposób natychmiast po usunięciu".
2/ kontener zbiorczy na odpady kat. I stał poza pomieszczeniem magazynowym, był otwarty i niezabezpieczony przed dostępem osób nieupoważnionych. Natomiast zgodnie z załącznikiem II, rozdział II, ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE L. z 10.10.2002 r. str. 1 z późn. zm.) "produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego i produkty przetworzone muszą być gromadzone i przewożone w nowych hermetycznych opakowaniach lub zamykanych, zabezpieczonych przed wyciekami pojemnikach lub pojazdach".
3/ barwienia materiału kat. I dokonywano w kontenerze zbiorczym – w sytuacji, gdy wg zapisów projektu technologicznego zakładu, na jego terenie wydzielone zostały miejsca z przeznaczeniem do przeprowadzania barwienia pozyskanego materiału kat. I, 4/ wg oświadczenia kierującego zakładem – A.M. w chłodni nr [...] przechowywane były wyłącznie półtusze bydła do 30 miesięcy, natomiast w trakcie kontroli ustalono, że były tam półtusze bydła powyżej 30 miesięcy, zawierające kręgosłup, które były w trakcie badania w kierunku BSE i winny być traktowane jak "tymczasowo zatrzymane".
W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał w dniu [...] decyzję administracyjną nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, którą skarżący w całości dobrowolnie wykonał.
Równocześnie stwierdzone nieprawidłowości stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 26 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w wyniku którego Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] orzekł o wymierzeniu stronie kary pieniężnej.
W wyniku rozpoznania odwołania Ł.W. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego za niespełnienie przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego wymagań określonych w załączniku
V rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii, w rzeźni, w której jest prowadzony ubój przeżuwaczy, lub w zakładzie, w którym jest prowadzony rozbiór mięsa przeżuwaczy, wysokość kary wynosi:
- a) od 500 zł do 5 000 zł, jeżeli liczba tych przeżuwaczy wynosi do 20 sztuk tygodniowo,
- b) powyżej 5 000 zł do 20 000 zł, jeżeli liczba tych przeżuwaczy wynosi powyżej 20 do 100 sztuk tygodniowo,
- c) powyżej 20 000 zł do 66 000 zł, jeżeli liczba tych przeżuwaczy wynosi powyżej 100 sztuk tygodniowo.
Jednocześnie stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, wymierzenie kary jest obligatoryjne, wymierza się ją przedsiębiorcy prowadzącemu przedsiębiorstwo sektora spożywczego, a ustalając jej wysokość uwzględnia się liczbę przeżuwaczy poddawanych ubojowi tygodniowo w zakładzie, charakter stwierdzonych uchybień oraz okoliczność, czy przedsiębiorca dobrowolnie wykonał nałożone obowiązki. W rozpoznawanej sprawie organ wymierzając karę pieniężną w wysokości [...] zł wziął pod uwagę wszystkie opisane okoliczności.
Odwołanie od w. decyzji złożył pełnomocnik firmy A – L.W.
Opisując przebieg postępowania prowadzonego przez organy w przedmiotowej sprawie, zarzucił im naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 i 35 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wezwaniem z dnia [...], na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zobowiązał L.W. do uzupełnienia w terminie 7 dni, od daty otrzymania wezwania braku formalnego złożonego pisma, przez przedstawienie aktualnego, na dzień podpisania pisma, pełnomocnictwa upoważniającego go, do działania w imieniu Ł.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma A, - pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.
W wykonaniu powyższego zobowiązania L.W. przesłał do organu drogą meilową zeskanowany wypis pełnomocnictwa z dnia [...] udzielonego notarialnie przez Ł.W. ojcu L.W.
Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 774) oraz art. 134 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji organu I na skutek wniesienia odwołania podpisanego przez osobę, która nie wykazała, w formie pisemnej legitymacji do wniesienia odwołania.
Organ wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez pełnomocnika L.W. Mając na uwadze, że do pisma nie zostało załączone pełnomocnictwo, organ w oparciu o przepis art. 64 § 2 K.p.a. zobowiązał pełnomocnika do jego przedłożenia.
W odpowiedzi pełnomocnik przesłał dokument pełnomocnictwa w formie skanu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Powyższe pełnomocnictwo dotyczyło wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań.
Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności, stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przedłożenie przez stronę dokumentu pełnomocnictwa w formie elektronicznej – email nie spełnia wymogu pisemności. W rozpoznawanej sprawie brak formalny nie został uzupełniony, zatem stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej pozostawia odwołanie bez rozpoznania. Niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia – art. 134 K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Ł.W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił mu naruszenie:
- - art. 14 § 1 w zw. z art. 33 § 3 oraz art. 64 § 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że pełnomocnictwo udzielone L.W. przesłane do akt sprawy pocztą elektroniczną jest niewystarczające do uzupełnienia braków formalnych złożonego odwołania,
- - art. 9 K.p.a. poprzez niedostateczne i nie wyczerpujące poinformowanie strony w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych o konieczności przedłożenia pełnomocnictwa do akt sprawy w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie.
Dalej skarżący podniósł, iż w świetle obowiązujących aktualnie przepisów pełnomocnictwo przesłane drogą meilową jest dostatecznym dowodem umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu, tym bardziej, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie wskazywało w jakiej formie należy przedłożyć pełnomocnictwo.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik w przepisanym terminie 7 dni przewidzianym na uzupełnienie pełnomocnictwa, nie upewnili się co do prawidłowości swoich działań. Natomiast w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek zakres obowiązku organu informowania stron i uczestników postępowania jest w orzecznictwie sądowym interpretowany zwężająco.
Aby działania pełnomocnika mogły być uznane za działania strony, powinien on wykazać się pełnomocnictwem załączonym do pisma lub przedłożonym w zakreślonym do uzupełnienia braków formalnych piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło on mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że podjęto je z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji organu
I na skutek wniesienia odwołania podpisanego przez osobę nieupoważnioną, która nie wykazała, w formie pisemnej legitymacji do wniesienia odwołania.
Stroną postępowania w przedmiotowej sprawie był Ł.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma A. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w jego imieniu pełnomocnik L.W..
W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 32 K.p.a strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo może mieć różne formy, a zatem może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw lub ich części, a nawet tylko do niektórych czynności procesowych. Jednakże zgodnie z naczelną zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 K.p.a., informacja o pełnomocnictwie musi dotrzeć od organu prowadzącego daną sprawę administracyjną. Innymi słowy, musi się ono uzewnętrznić w myśl art. 33 § 2 K.p.a. i w konsekwencji winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach danej sprawy administracyjnej, tzn. zostać załączone do akt konkretnej sprawy administracyjnej i dopiero wówczas wywiera określony skutek procesowy.
Formę i sposób złożenia pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, reguluje art. 33 § 2 i 3 K.p.a., a jego interpretacja musi mieć na uwadze funkcję tego przepisu, czyli zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu.
Dla wykazania, że pełnomocnik został ustanowiony dla strony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa.
Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę, pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do każdej z prowadzonych spraw.
Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 K.p.a.
W kontrolowanej sprawie pełnomocnik do złożonego odwołania nie załączył pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania strony w postępowaniu. Słusznie zatem organ w oparciu o powołane przepisy zobowiązał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego złożonego odwołania poprzez dołączenie pełnomocnictwa.
Jednakże skoro przesłane w wykonaniu zobowiązania drogą meilową pełnomocnictwo organ uważał za niewłaściwe – winien powiadomić o tym stronę i wezwać ją do podpisania odwołania bądź wezwać pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Niedokonanie tego przez organ odwoławczy stanowi naruszenie wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.
Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na względzie przedstawione wyżej uwagi.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.