Uzasadnienie
Decyzją z dnia z dnia [...] r. Starosta udzielił firmie [...], pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej na gaz płynny w budynku na działce nr[...], przy ul. [...] w [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu Gminy [...], będącej właścicielem w/w budynku, Burmistrz podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczeniem z dnia [...]r., Gmina rozwiązała bowiem z w/w Spółką umowę dzierżawy tej nieruchomości z dnia [...] r. i wystąpiła z pozwem do Sądu Okręgowego w [...] o jej wydanie. W dniu [...]r. Gmina skierowała do Sądu Okręgowego w [...] wniosek o zabezpieczenie powództwa poprzez zakazanie pozwanym wykonywania na tejże nieruchomości jakichkolwiek robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, aż do prawomocnego zakończenia procesu.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 7 i 77 Kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy obszernie przedstawił przebieg postępowania, wskazując m.in., że postępowanie w przedmiotowej sprawie, wszczęte wnioskiem inwestora z dnia [...]r., postanowieniem z dnia [...]r., znak [...], zostało zawieszone z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd zagadnienia wstępnego, co do prawnej skuteczności rozwiązania przez Gminę [...] umowy dzierżawy przedmiotowej działki.
Na przedmiotowe postanowienie strony nie złożyły zażalenia i stało się ono ostateczne.
W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania i rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę, z uzasadnieniem, iż przeprowadzenie robót, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, jest uzasadnione względami bezpieczeństwa. Spółka [...], zakwestionowała też uznanie rozstrzygnięcia sądu w sprawie o wydanie dzierżawionej nieruchomości za zagadnienie wstępne w sprawie pozwolenia na budowę na tej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] r., organ I instancji, na wniosek inwestorów, podjął zawieszone postępowanie na podstawie art. 97 § 2 Kpa. stwierdzając, że wobec złożenia przez inwestora wymaganego przepisami oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak jest podstawy do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego władania nieruchomością przez Sąd. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wskazaną przez inwestora decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak [...] Postanowienie to zawierało pouczenie, że nie służy na nie zażalenie, a strona może je zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji.
Dnia [...] r. została wydana zaskarżona decyzja - pozwolenie na budowę. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał na spełnienie przez inwestora wymogów określonych w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez złożenie stosownego oświadczenia oraz na brak właściwości organu administracji budowlanej do rozstrzygania w sprawie prawa do nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji trafnie podniósł, że przedłożenie przez inwestora, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, oświadczenia o jakim mowa wart 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, spełnia wymogi ustawy w zakresie udokumentowania prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Należy jednak wziąć pod uwagę, że przepisy regulujące procedurę postępowania administracyjnego, zobowiązują organy do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 77 kpa), a także do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z zachowaniem zasady praworządności (art. 7). Wobec braku umocowania organów administracji budowlanej do badania treści dowodów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku, gdy inny podmiot zgłasza swoje prawa do terenu projektowanej inwestycji oraz zastrzeżenia wobec jej realizacji, a przedłożone dowody uprawdopodabniają wadliwość złożonego przez inwestora oświadczenia, postępowanie wymaga zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. sporu o prawo do nieruchomości, na drodze sądowej.
Gmina [...] zgłosiła swoje prawa do nieruchomości, informując jednocześnie o wniesieniu do sądu pozwu o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Rozstrzygnięcie tego sporu ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwolenia na budowę, będącego przedmiotem postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 100 § 3 kpa, na postanowienie o podjęciu postępowania stronom służy zażalenie. Na skutek błędnego pouczenia w postanowieniu z dnia z dnia [...] r., strony nie mogły skorzystać z w/w prawa. Ponieważ w podjętym przez organ I instancji postępowaniu została już wydana decyzja, a strona w odwołaniu od tej decyzji zakwestionowała również przedmiotowe postanowienie kierując się zawartym w nim pouczeniem, w ocenie organu odwoławczego, dopuszczalne jest łączne rozpatrzenie odwołania i zarzutów wobec ww. postanowienia, ze względu na dyspozycję art. 112 kpa oraz na wymóg ekonomiki postępowania administracyjnego wyrażony w art. 12 kpa.
Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 2 kpa organ podejmuje zawieszone postępowanie po ustąpieniu przyczyn uzasadniających jego zawieszenie. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało podjęte z naruszeniem ww. przepisu, przed rozstrzygnięciem sądu w zakresie zagadnienia wstępnego. Wniosek inwestora o podjęcie postępowania, uzasadniony potrzebą szybkiego wykonania zamierzonych robót ze względu na bezpieczeństwo użytkowników, nie został poparty żadnymi dowodami, które wskazywałyby na istnienie zagrożenia wynikającego ze stanu technicznego istniejącej instalacji, które w przypadku długotrwałego zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub niepowetowaną szkodę dla strony, Nie wystąpiły zatem okoliczności wymienione wart. 100 § 2 i § 3 kpa, uprawniające organ do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zagadnienia wstępnego.
Przywołanie jako przyczyny podjęcia postępowania, decyzji Wojewody [...] wydanej w innej sprawie jest niezasadne, pomimo wskazanego przez inwestora podobieństwa okoliczności sprawy dotyczących stanu władania nieruchomością. Orzeczenia organów administracji dotyczące konkretnej sprawy indywidualnej, wiążą organ i strony w tej sprawie, nie stanowią natomiast wykładni przepisów w innych sprawach, będących przedmiotem odrębnego postępowania. Należy też zauważyć, że stan prawny i faktyczny podnoszonej sprawy, wbrew twierdzeniom strony nie były identyczne. Przywołana decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wymiany okien i drzwi w budynku restauracji, wniesionego przez organ po uprzednim udzieleniu inwestorowi informacji o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia. Procedura zgłoszenia określona przepisami art. 30 Prawa budowlanego ogranicza zakres prowadzonego postępowania, a więc obowiązki organu w tym przypadku są inne niż w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę,
Postępowanie organu I instancji w niniejszej sprawie zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a wydana przez ten organ zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię przepisów i bez ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Ponieważ nadal wymaga wyjaśnienia kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ustalić, czy Sąd powszechny rozstrzygał już we wskazanych sprawach, gdyż w przypadku braku rozstrzygnięcia zachodzą okoliczności wymagające zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Powyższą decyzję organu odwoławczego wspólnicy Spółki [...], reprezentowani przez radcę prawnego J. K., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem i interesem skarżących przez oddalenie odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty-[...] Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] jako prawidłowej i zgodnej z przepisami Prawa Budowlanego i kpa oraz o obciążenie Wojewody [...] w [...] kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa według norm przepisanych.
Kwestionując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący podnieśli, iż:
- 1. Nie jest prawdą, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości oraz że złożyli w tym względzie oświadczenie niezgodne z prawdą. Skarżący oświadczają, że ich umowa dzierżawy nie została rozwiązana, więc do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia ich sporu z Gminą [...], umowa trwa i jest wykonywana. Skarżący wywiązują się z obowiązków umownych, a Gmina je przyjmuje. Fakt ten potwierdza kontynuację umownego stosunku dzierżawy.
- 2. Pisma Gminy [...] z dnia [...] r i z dnia [...]r. nie spowodowały rozwiązania umowy. Stały się jedynie podstawą sporu stron na tym tle, będącego przedmiotem procesu w sprawie [...].
- 3. Prawo skarżących do władania nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...], wynikające z umowy dzierżawy z dnia [...]r. uprawnia skarżących do uzyskania pozwolenia na budowę, którego wydanie poprzedzone badaniem formalnoprawnym Starosty [...] należy uznać za prawidłowe.
- 4. Postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...]r., oddalające wniosek Gminy [...] o zabezpieczenie powództwa jednoznacznie wskazuje, że władanie przez wspólników spółki [...] nieruchomością umożliwia im inwestycje w tej nieruchomości, zwłaszcza w zakresie nakładów koniecznych, jakim jest niewątpliwie ze względów bezpieczeństwa przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku na działce nr[...], przy ul. [...]w [...].
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a./.
Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji wskazuje, że odpowiada ona prawu, zaś skarga okazała się nieuzasadniona.
Jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę jest – zgodnie z art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego – prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Okoliczność, że po nowelizacji obowiązującej ustawy prawo budowlane dokonanej ustawą z 27 marca 2003r. obowiązek udokumentowania tego prawa został zastąpiony oświadczeniem, nie oznacza, pozbawienia organu prawa oceny tego oświadczenia w sytuacji, gdy przebieg postępowania wskazuje na spór w tym zakresie między jego uczestnikami.
Obowiązki organu w tym zakresie wynikają z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, m.in. art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 i 78 § 1 Kpa. Oczywiście organ administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych. Jest to domena sądów powszechnych. W razie zaistnienia takich sporów organ zobowiązany jest zastosować art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, tzn. zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy Sąd lub organ spornego zagadnienia.
Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
W związku z wystąpieniami właściciela nieruchomości (Gminy [...]) oraz zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 kpa, a także art. 75 i art. 78 § 1 kpa, organ był obowiązany do uwzględnienia w postępowaniu przedkładanych przez właściciela nieruchomości dowodów, z których wynikało, że umowa dzierżawy została rozwiązana, a właściciel wystąpił do sądu z pozwem o wydanie nieruchomości. Rozstrzygnięcie sporu o prawo do nieruchomości na drodze sądowej stanowi zagadnienie wstępne w sprawie pozwolenia na budowę.
Ocena podniesionych w skardze okoliczności, potwierdzających - zdaniem skarżących - kontynuację stosunku dzierżawy, nie należy do właściwości organu administracji budowlanej. Przywołane przez skarżących postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] r., oddalające wniosek Gminy [...] o zabezpieczenie powództwa, nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zagadnienia wstępnego, zaś inwestor w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przedstawił dowodów na poparcie twierdzenia, że zamierzona inwestycja jest konieczna ze względu na bezpieczeństwo użytkowników i wymóg utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym.
Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko i wywody organu odwoławczego uznać należy za trafne.
Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a