Uzasadnienie
W dniu [...] W. i T. T. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], o zatwierdzeniu granic nieruchomości ustalonych w trybie rozgraniczenia działek nr [...] położonych w obrębie z działkami sąsiednimi - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy i decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną - w składzie K. S. W. M. D. S.(Członek sprawozdawca) - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 158 § 1 Kpa oraz art. 17 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 2004 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 1 i 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy a z dnia 22 [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że żadna z podnoszonych przez wnioskodawców okoliczności nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Zarzuty strony dotyczyły bowiem wadliwości dokumentacji technicznej sporządzonej przez geodetę, a zatem jednego z dowodów, w oparciu o który wydano kwestionowaną decyzję i mogłyby stanowić podstawę do wznowienia podstępowania w trybie art. 145 -152 Kpa, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.
W. i T. T. wnieśli do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionując poprawność dokumentacji geodezyjnej i powtarzając w całości argumenty z wniosku o stwierdzenie nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie D. K. (Przewodniczący), B. J. (Członek) i W. M. (Członek) decyzją z dnia [...]Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1, art. 17 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 2004 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku W. i T. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] położonych w obrębie, z działkami sąsiednimi – utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej Wójta Gminy dokonało wnikliwej analizy wszystkich dowodów i okoliczności mających znaczenie dla istoty rozstrzygnięcia spraw. W wyniku tej analizy uznało, iż brak jest podstaw do zmiany uprzedniego stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] W szczególności podstaw do takich zmian nie dała argumentacja zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem w swej istocie była powtórzeniem tez i twierdzeń zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz w dalszych pismach składanych do akt sprawy. Organ podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Następnie organ podkreślił, że istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji w tym postępowaniu obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym należy rozstrzygnąć kwestię czy przy wydawaniu badanej decyzji popełniono tak ważkie błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia tejże decyzji w obiegu prawnym. Ze względu na zamknięty katalog przesłanek z art. 156 § 1 Kpa stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w tym przepisie. Istnienie innych wad, choćby nawet ewidentnych i poważnych, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji stwierdza się w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Przez rażące naruszenia prawa należy rozumieć takie uchybienie przepisowi prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, które skutkuje wydaniem orzeczenia jawnie i ewidentnie wbrew dyspozycji normy zawartej w takim przepisie.
W ocenie Kolegium, zarzuty strony nie odnoszą się do wad tkwiących w treści decyzji, lecz dotyczą w całości jednego z dowodów, w oparciu o który decyzja ta została wydana. Tym samym nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, a jedynie co najwyżej o niezgodnym z regułami określonymi w art. 31 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz w rozporządzeniu z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości sposobie ustalenia przebiegu granicy przez geodetę.
Organ przedstawił również w uzasadnieniu przebieg postępowania w sprawie rozgraniczenia odnosząc się do treści art. 31 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego kartograficznego oraz rozporządzenia z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości sposobie ustalenia przebiegu granicy przez geodetę, a także do zarzutów wnioskodawców.
W kwestii zarzutów skarżących, organ zgodził się ze stroną, że wykorzystany w toku czynności geodety dokument pomiarowy z zasobów MON nie został sporządzony przez podmiot wykazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a zatem nie spełnia wymogów określonych w § 6 pkt 4 tego rozporządzenia, jakim winny odpowiadać dokumenty wykorzystywane do ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Uchybienie to nie zostało wykryte przez Wójta na etapie wydawania decyzji rozgraniczeniowej, choć niewątpliwie w tym czasie już zaistniało. Nie oznacza to jednak, iż Wójt zaniechał dokonania oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granicy i zgodności sporządzonych dokumentów sporządzonych przez geodetę, lecz jedynie to, że ocena ta została wykonana niedostatecznie dokładnie. Okoliczność ta może zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozgraniczeniową stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, nie zaś do stwierdzenia jej nieważności.
W. i T. T. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu pisma skarżący podnieśli zarzuty względem czynności rozgraniczenia nieruchomości podjętych w ramach postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia[...]. o zatwierdzeniu granic nieruchomości ustalonych w trybie rozgraniczenia działek nr [...] położonych w obrębie z działkami sąsiednimi. Ponadto skarżący ponowili argumenty podnoszone wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie braku zgłoszenia pracy geodezyjnej rozgraniczenia działek [...] z działkami [...] do ośrodka dokumentacji, niedopuszczalnego zastosowania wyrysu z MON do ustalenia granicy przy wyznaczaniu granicy pomiędzy działką [...] a działkami należącymi do skarżących nr [...] oraz bezpodstawnego ustalenia posadowienia dwóch punktów granicznych na ww. nieruchomościach bez odszukania śladów w gruncie i bez oświadczeń stron w tym przedmiocie. Zdaniem skarżących, decyzję o rozgraniczeniu wydano na podstawie wadliwych dokumentów dlatego też zasadne jest stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. W myśl art. 134 § 1 ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Skarga W. i T. T. podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...]. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr[...], położonych w obrębie, z działkami sąsiednimi.
Tak więc zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek skarżących, w ramach ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skarżących. W tym postępowaniu organ zobligowany jest powtórnie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadą sprawiedliwej i obiektywnej procedury (art.7 Kpa) z uwzględnieniem zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej.
Jedną z gwarancji realizacji tych zasad w postępowaniu administracyjnym jest instytucja wyłączenia pracownika i organu uregulowana w rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast w myśl art. 27 § 1 Kpa, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Stosownie zaś do art. 27 § 1a Kpa, członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.
Zdaniem Sądu, powyższe uregulowania w pełni zachowują aktualność w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem i w niniejszej sprawie. Należy bowiem uwzględnić specyfikę takiego postępowania, mając na uwadze przede wszystkim fakt, że w sytuacji gdy te same osoby w składzie SKO, czy też poszczególni członkowie Kolegium, będą oceniać czy wydana przez nich wcześniej decyzja rażąco narusza prawo, to trudno mówić o gwarancji bezstronnej oceny zaistnienia przesłanki nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Sąd w pełni podziela podgląd, wypracowany na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych.
Taką interpretację regulacji instytucji wyłączenia pracownika zawarto w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 2/06, w uzasadnieniu której Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż " (...) przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem identyfikuje się przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny (...).
Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (...)".
Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 jednoznacznie stwierdził, że " (...) celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (...)".
Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania.
W wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] jak i decyzji ją poprzedzającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżących (od której skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) dwukrotnie brał udział członek Kolegium W. M. W świetle powyższego, należało uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.
Nie ulega wątpliwości, że wobec złożenia przez skarżących, na podstawie art. 127 § 3 Kpa, wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie ich sprawy należało skierować sprawę do rozpatrzenia temu samemu organowi w znaczeniu strukturalnym, jednakże w innym składzie orzekającym.
Celem realizacji podstawowych zasad procedury administracyjnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. winno wyznaczyć skład osobowy organu z uwzględnieniem powyższych rozważań.
Wyjaśnić nadto należy, że wobec stwierdzenia naruszenia prawa natury procesowej, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie odniósł się do meritum sprawy i nie rozstrzygał o zarzutach strony.
Zgodnie bowiem z powyższym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o czym orzeczono w punkcie I wyroku.
Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku strony skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego (art. 200 ww. ustawy).