Uzasadnienie
L. D., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyłaniający się z ww. postanowienia stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości L. D., tj. działki nr [...] obr. [...], spowodowane podziałem tej nieruchomości.
J. D. (matka strony) w toku postępowania administracyjnego złożyła w imieniu córki wniosek o rozłożenie tej opłaty adiacenckiej na raty. Upoważnienie córki do działania w jej imieniu pełnomocnik zobowiązała się dosłać w terminie 14 dni. Pismem z dnia 23 sierpnia 2009 r. L. D. upoważniła matkę do występowania w jej imieniu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. W piśmie tym wskazała adres [...]. W dniu 16 września 2009 r. L. D. własnoręcznym podpisem zapoznanie się z treścią ww. wniosku i oświadczyła, że matka działała w jej imieniu. Strona mieszka w H. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Wójt Gminy ustalił L. D. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w S. o pow. [...] ha, spowodowanej podziałem działki nr [...] w wysokości [...] zł. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję została zaadresowana na L.D. i doręczona W. D. (dziadek strony) w dniu 21 września 2009 r. na adres ul. [...].
W dniu 15 lipca 2015 r. L. D., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie jej ww. decyzji.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i 2, art. 129 § 1 i 2, art. 58 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia przez L. D. odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r.
Organ odwoławczy zauważył, że w dacie 16 września 2009 r., L. D. potwierdziła, że zapoznała się z wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej oraz potwierdziła, że matka działa w jej imieniu. W tej samej dacie podpisała deklarację weksla in blanco wystawionego "jako zabezpieczenie spłat raty opłaty adiacenckiej ustalonej w decyzji Wójta Gminy nr [...], z dnia [...] r.".
Według organu, powyższe prowadzi do wniosku, że w dacie wydania decyzji o opłacie adiacenckiej była ona znana stronie, co jednoznacznie wskazuje przywołanie znamion decyzji w postaci daty jej wydania oraz oznaczenia. Nie sposób przyjąć, że strona podpisując weksel nie znała wysokości należnej opłaty oraz nie mogła zapoznać się z pozostałą częścią decyzji, w tym także stopką, w której wskazano adresata decyzji w jej osobie, nie zaś jej matki. Brak było podstaw, do przyjęcia, że w dacie decyzji kwestionowała ona jej treść w jakimkolwiek zakresie, co oznacza, że akceptowała taki sposób doręczenia decyzji. Organ stwierdził także że argumentacji co do wadliwości doręczenia decyzji strona nie podniosła wnioskując o odroczenie płatności opłaty adiacenckiej.
Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika zawartych w odwołaniu w zakresie skuteczności i daty doręczenia decyzji stronie, organ stwierdził, że w toku postępowania strona wprawdzie upoważniła swoją matkę do działania jednak charakter tej czynności należy oceniać przez pryzmat faktu, że w owym upoważnieniu nie wskazano adresu pełnomocnika, a późniejsze działanie strony jednoznacznie wskazuje, że dotyczyło jedynie działania w zastępstwie w zakresie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty. Tym samym Kolegium przyjęło, że w dniu 23 sierpnia 2009 r. strona udzieliła pełnomocnictwa jedynie do określonych czynności, nie zaś pełnomocnictwa ogólnego, oraz zamierzała dalej czynnie uczestniczyć w toku postępowania. Skoro strona nie wskazała adresu pełnomocnika, to nie sposób było przyjąć, że dalsze doręczenia mają następować na adres pełnomocnika, nie zaś na adres domowy strony, gdzie korespondencja do tej pory docierała.
Skoro strona osobiście działała w dacie wydania decyzji i została z jej treścią zapoznana przy wypełnianiu weksla, za uzasadnione Kolegium uznało przyjęcie, że skoro nie wskazała innego adresu dla doręczenia decyzji, doręczenie to winno następować pod dotychczasowym adresem na ręce strony. Doręczenie na ręce domownika, spełniało przy tym niewątpliwie wymogi z art. 43 K.p.a.
Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął stronie w dniu 5 października 2009 r., wobec czego organ stwierdził, że jest obowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Sądu, L. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w całości postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku z jego bezprzedmiotowością a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm przepisanych.
Wydanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:
- - art. 134 K.p.a., poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, podczas gdy w związku z brakiem prawidłowego doręczenia stronie przedmiotowej decyzji, termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jego uchybienia,
- - art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona L. D., podczas gdy strona ustanowiła w sprawie przez organem pierwszej instancji pełnomocnika w osobie J. D., natomiast decyzja nie została doręczona temu pełnomocnikowi i w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać doręczenia przedmiotowej decyzji za prawidłowego i tym samym wywołującego związane z doręczeniem skutki prawne,
- - art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez naruszenie zasad praworządności oraz swobodnej oceny dowodów i dokonanie, wbrew obowiązującym przepisom i zebranemu w sprawie materiałowi, dowolnego ustalenia, że upoważnienie J. D. przez stronę, dotyczyło działania w jej zastępstwie jedynie w zakresie zapoznania się z aktami i złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty oraz przyjęcie, że w dniu 23 sierpnia 2009 r., strona udzieliła pełnomocnictwa jedynie do określonych czynności, a brak wskazania adresu pełnomocnika wskazywał, że wolą strony było, aby dalsze doręczenia nie następowały zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., podczas gdy z treści pełnomocnictwa wyraźnie wynikało, że zostało udzielone do występowania w imieniu strony oraz załatwiania wszystkich formalności związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej, a zatem brak było jakichkolwiek podstaw uzasadniających wątpliwości co do charakteru i zakresu upoważnienia pełnomocnika, do działania za stronę zgodnie z art. 32 K.p.a., w całym postępowaniu, w tym również w zakresie czynności określonej w art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., natomiast ustalenie organu, że pełnomocnictwo ograniczone było do czynności zapoznania się z aktami i złożenia wniosku o rozłożenie przedmiotowej opłaty na raty, jest z jego wyraźną treścią oczywiście sprzeczne i tym samym zupełnie dowolne, a w szczególności wbrew twierdzeniom skarżonego postanowienia, nie świadczy o prawidłowości takiego ustalenia okoliczność, że skarżąca po upoważnieniu pełnomocnika dalej sama czynnie uczestniczyła w tym postępowaniu, jako że żaden przepis procedury administracyjnej, ani nie wyłącza prawa strony do osobistego działania w sprawie po ustanowieniu pełnomocnika, ani nie powoduje domniemania ograniczenia zakresu umocowania tego pełnomocnika w przypadku podjęcia określonej czynności osobiście przez stronę. Jednakże po ustanowieniu pełnomocnika określone czynności organ może skutecznie podejmować wobec pełnomocnika,
- - art. 9 i art. 50 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., poprzez pouczenie, że brak wskazania w dokumencie pełnomocnictwa adresu, nakazuje organowi twierdzenie, że wolą strony było, aby dalsze doręczenia nie następowały zgodnie z art.40 § 2 zd. 1 K.p.a. ustanowionemu pełnomocnikowi, ale bezpośrednio stronie na dotychczasowy adres do korespondencji, podczas gdy jeżeli pisemne pełnomocnictwo złożone do akt przez stronę nie zawierało adresu pełnomocnika, czyniąc niemożliwym podjęcie czynności doręczenia zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., obowiązkiem organu było podjęcie, czynności zmierzających do poinformowania strony (art. 9 K.p.a.) o konieczności wskazania adresu ustanowionego w sprawie pełnomocnika oraz wezwania w tym zakresie do złożenia wyjaśnień (art. 50 § 1 K.p.a.), skoro uzyskanie tego adresu było organowi niezbędne dla wykonywania czynności doręczenia zgodnie z prawem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że jeżeli zdaniem skarżącego doszło do naruszenia prawa udziału strony, to powyższe powinno zostać poddane w badaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Kontrola przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej – "P.p.s.a."), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Objęte przedmiotem skargi postanowienie organu zostało wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przedmiot sprawy zakreśla granice rozpoznania skargi, w tym konkretnym przypadku dotyczy to stwierdzenia wniesienia odwołania z naruszeniem terminu przewidzianego dla tej czynności zgodnie z art. 129 § 2 w zw. z art.127 K.p.a. Stąd żądanie skargi o umorzenie przez Sąd postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej nie znajduje racji na gruncie niniejszej sprawy sądowej.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi odwoławczemu na uznanie, że skarżąca dopuściła się uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Poddając ocenie istotne w sprawie okoliczności uchybienia terminu, obowiązkiem organu było ustalić skuteczność doręczenia stronie decyzji, od której przysługiwało odwołanie. Decyzja organu rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał. Brak doręczenia decyzji powoduje, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego.
Stosownie do art. 40 § 1 K.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 K.p.a.).
Skutki ustanowienia pełnomocnika w sprawie administracyjnej są takie, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma
- - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy analizując akta sprawy wyprowadził wadliwe wnioski co do skuteczności doręczenia decyzji stronie, w kontekście okoliczności ustanowienia przez stronę pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, co miało miejsce przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. Ponadto organ nieprawidłowo ustalił zakres udzielonego pełnomocnictwa udzielonego przez stronę matce w piśmie z dnia 23 sierpnia 2009 r. Nie zasługuje także na aprobatę wywód organu co do domniemania adresu dla doręczeń stronie, w sytuacji, gdy w pełnomocnictwie brak było wskazania adresu pełnomocnika. W konsekwencji organ niezasadnie przyjął, że w sprawie spełniona została przesłanka uchybienia terminu w rozumieniu art. 134 K.p.a.
Okolicznością bezsporną jest, że pismem z dnia 23 sierpnia 2009 r. L. D. ustanowiła swoją matkę U. D., pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Pełnomocnictwo to zawierało w swej treści adres – [...], wcześniej korespondencja była kierowana na inny adres strony w tej samej miejscowości. Powyższe powinno skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia faktycznego adresu pełnomocnika. Działań takich organ pierwszej instancji nie podjął, zaś skutki braku przedmiotowego adresu, organ odwoławczy w istocie przerzucił na stronę, uznając, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Wbrew wywodom organu odwoławczego, pełnomocnictwo udzielone U. D. nie zostało zawężone do czynności złożenia konkretnego wniosku i zapoznania się z aktami sprawy. Upoważnienie do występowania pełnomocnika w imieniu strony, tj. do wszystkich formalności związanych z ustaleniem opłaty, świadczy o charakterze ogólnym tego umocowania. Mocodawca aktem swojej woli decyduje, w jakim zakresie pełnomocnik będzie uprawniony do działania w jego imieniu. Organ nie może dowolnie odczytywać treści aktu woli mocodawcy. Brak wskazywania elementów konkretyzujących umocowanie do działania w pewnego rodzaju czynnościach lub konkretnie oznaczonej czynności, przemawia za domniemaniem udzielenia pełnomocnictwa ogólnego.
Brak było tym samym podstaw do formułowania przez organ wniosku, że skarżąca chciała działać w postępowaniu administracyjnym samodzielnie. Okoliczność ustanowienia pełnomocnika była organowi pierwszej instancji znana jeszcze przed zakończeniem postępowania decyzją z dnia [...] r. W takiej sytuacji, doręczenie tej decyzji bezpośrednio stronie na adres dotychczas widniejący w aktach sprawy administracyjnej było wadliwe. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13, opubl. w Lex nr 1590998). Strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika, co nie oznacza, że w ten sposób następuje domniemanie jej rezygnacji z doręczania pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.
Strona, ustanawiając pełnomocnika, chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, zatem jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2536/12, opubl. w Lex nr 1488171).
Reasumując, w ocenie sądu uznać należało za trafne. Zaskarżonym postanowieniem organ dopuścił się naruszenia art. 134 w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł – jak w pkt I sentencji wyroku - o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
O kosztach postepowania sądowego, Sąd orzekł - w pkt II sentencji wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.