Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 3 pkt 22, art. 17, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił M. H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem I. H. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 26 czerwca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna.
W oparciu o zebrane dokumenty organ ustalił, że skarżąca wraz z mężem posiada gospodarstwo rolne i obydwoje podlegają ubezpieczeniu w KRUS. Powyższe dyskwalifikuje wnioskodawczynię do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadzenie gospodarstwa oznacza bowiem stałą i osobistą działalność rolnika mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Od powyższej decyzji M. H. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu skarżąca opisała chorobę syna, wskazując na konieczność sprawowania ciągłej opieki nad nim oraz rehabilitacji. Nadto wskazała, że gospodarstwo rolne prowadzone przez jej męża jest niewielkie, a osiągany z niego dochód nie wystarcza na utrzymanie całej rodziny. Natomiast skarżąca ze względu na konieczność zapewnienia synowi całodobowej opieki, nie może podjąć zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, co stanowi bezwzględną przesłankę, przyznania jej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, takowego świadczenia.
W ocenie skarżącej za przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia przemawia fakt, że art. 17 ust. 5 powołanej ustawy podaje zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie nie przysługuje i nie został w nim wymieniony rolnik podlegający ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast organy administracji nie mają prawa dokonywać wykładni rozszerzającej powołanego przepisu, ponieważ jest to niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz jest wbrew zasadzie równości obywateli wobec prawa, którą gwarantuje art. 32 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji oraz przytoczył przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Organ wskazał, że unormowania zawarte w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiujące zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, wprawdzie nie traktują pracy we własnym gospodarstwie rolnym jako zatrudnienia, nie można jednak pominąć treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., w której Sąd wskazał, iż fakt bycia posiadaczem gospodarstwa rolnego a nawet jego części przesądza o tym, że prowadzenie tego gospodarstwa przez jego właściciela (rolnika) jest formą aktywności zawodowej dla celów zarobkowych, a zatem w takim przypadku nie można mówić o "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Skarżąca natomiast wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 4,3040 ha, co w świetle powyższej uchwały przesądza o tym, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, niezależnie od tego, czy prowadzi je osobiście, czy też z wykorzystaniem innych osób. W takiej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czyli spełniła pozytywną przesłankę umożliwiającą przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP stanowiące o równości wszystkich wobec prawa mają charakter klauzul generalnych i nie mogą stanowić materialnoprawnego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, ponieważ jej granice wyznaczają też inne przepisy szczególne.
Opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.
Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: m.in. matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
a/ ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b/ ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2) osoba wymagająca opieki:
a/ pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b/ umieszczona została w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu,
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
- 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieka, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu stanowią inaczej.
Na podstawie powołanych przepisów organ rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zobligowany zbadać, czy osoba sprawująca opiekę oraz wymagająca opieki, spełniają kryteria określone w art. 17 ust. 1 i czy jednocześnie nie zaistniały w stosunku do nich wskazane w art. 17 ust. 5 okoliczności wykluczające możliwość przyznania świadczenia.
Odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organy prawidłowo uwzględniły, że jest ona współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Powyższa okoliczność oznacza niespełnienie przez wnioskodawczynię pozytywnej przesłanki unormowanej w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, tj. rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego rzeczywiście wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo, że jak wskazywała nie pracuje w tym gospodarstwie, ponieważ sprawuje opiekę nad synem.
Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno organ II jak I instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12.
W uchwale tej stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono zarazem, że wspomniana forma wsparcia finansowego pełni rolę rekompensaty za niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego też świadczenia pielęgnacyjnego nie powinny otrzymywać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł.
Jednocześnie przytoczona definicja legalna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy nie podlega wykładni rozszerzającej, polegającej w szczególności na włączeniu do tego przepisu innych niż wyraźnie w nim wyliczonych form aktywności zawodowej. Konsekwentnie zatem uznać należy, że pominięcie w art. 3 pkt 22 wymienionej ustawy, prowadzenia gospodarstwa rolnego było celowym zabiegiem ustawodawcy. W powołanej uchwale stwierdzono również, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie musi polegać na osobistym wykonywaniu zadań związanych z produkcją rolną, lecz może polegać na nadzorowaniu, zarządzaniu lub kierowaniu takim gospodarstwem rolnym.
Tym samym, co do zasady rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, co z kolei pozwala mu na elastyczne zarządzanie własnym czasem, także w zakresie opieki na osobą niepełnosprawną.
Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Definicję taką zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.). W myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca oraz prowadząca na terytorium RP osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.
Tym samym kluczową przesłanką uznania danej osoby za rolnika jest fakt prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego, przy czym w myśl art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) przez gospodarstwo rolne rozumie się obszar gruntów, sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub grunty zadrzewione na użytkach rolnych, o łącznej powierzchni przekraczającej 1ha fizyczny lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym także spółki nie posiadającej osobowości prawnej.
Poza tym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników, ubezpieczeniu społecznemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1ha przeliczeniowego lub dział specjalny. W pozostałym zakresie rolnik podlega ubezpieczeniu na wniosek. Ponadto w art. 38 pkt 1 wymienionej ustawy wprowadzone zostało wzruszalne domniemanie prowadzenia działalności rolniczej przez właściciela gruntów zaliczonych do użytków rolnych, co stanowi przejaw ogólnej zasady, wedle której podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników zależy od faktycznego prowadzenia działalności rolniczej, a nie jedynie od samego posiadania gospodarstwa rolnego. Tym samym uznanie danej osoby za rolnika wymaga wykazania, że prowadzi ona gospodarstwo rolne, co wyraźnie nawiązuje do stanowiska prezentowanego w omawianej uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012 r.
Wskazać należy, że zasadniczo uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej "P.p.s.a."), ma ona jednak także tzw. ogólną moc wiążącą wynikającą z art. 296 § 1 P.p.s.a., co oznacza, że uchwała taka dotyczy nie tylko danej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, to sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię prawa zawartą w uchwale NSA.
Bezspornie uznać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala na stwierdzenie, iż skarżąca jako współwłaściciel posiada gospodarstwo rolne o pow.[...] ha i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem – w świetle powołanej uchwały - nie spełnia ona przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konsekwencji skarżąca nie mogła uzyskać żądanej przez nią formy wsparcia finansowego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.
Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zostały naruszone przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ich właściwe zastosowanie nie może z kolei stanowić o naruszeniu art. 2 i 32 Konstytucji RP. Powoływane przepisy Konstytucji RP nie mogą bowiem stanowić źródła uprawnienia skarżącej, w sytuacji, gdy nie spełnia ona przesłanek ustawowych warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Rozpoznający sprawę Sąd nie neguje trudnej sytuacji skarżącej, niemniej jednak niniejsza sprawa może być badana i oceniania jedynie przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tej sytuacji Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł żadnych podstaw jej uwzględnienia. Zatem skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.