Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2005r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] granic i powierzchni użytku gruntowego "las" zawartych w operacie pomiarowym [...] w niżej wymienionych konturach i działkach:
- a) działka nr [...] - kontur nr [...];
- b) działka nr [...]- kontur nr [...].
Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...]. firma [...] w [...] złożyła w Starostwie [...] operat pomiarowy aktualizacji i klasyfikacji użytków gruntowych w działkach położonych w [...] ewidencyjnym [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w Zarządzie Gospodarstwa Leśnego Lasów- Nadleśnictwo [...].
Starosta na podstawie analizy dokumentacji zawartej w operacie ustalił, że aktualizacja użytków gruntowych dotyczy działek o nr [...] jak również części działek o nr [...] i polega na zmianie terenów różnych [...] na las [...].
Rozpatrując powyższy wniosek, Starosta uwzględnił przepis art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 45, poz. 435) wynika, że w powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustaleniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las" uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Z danych zawartych w przedmiotowym operacie wynika, że w planie urządzenia lasu Nadleśnictwa [...] zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]., kontur nr [...] - las w działce nr [...] zawiera się pododdziale "[...]", natomiast kontur nr [...] - las w działkach nr [...] zawiera się w pododdziałach "[...]. Wskazane pododdziały w planie urządzenia lasu wykazane są w gruntach nieleśnych i stanowią wrzosowiska zadrzewione, dla których brak jest jakichkolwiek wskazań gospodarczych.
Starosta uznał, że skoro wymienione w decyzji kontury znajdują się w powierzchni gruntów nieleśnych planu urządzenia lasu, należało odmówić ich ujawnienia w ewidencji gruntów obrębu [...]. Ustalenie bowiem granic i powierzchni użytku gruntowego "las" w przedłożonym operacie, nastąpiło wbrew ustaleniom planu urządzenia lasu.
Ponadto w operacie znajdują się kontury, których granice i powierzchnia zostały zmienione na skutek pomiaru z wykorzystaniem ortofotomapy, natomiast ich przebieg w terenie pozostał niezmieniony. Sytuacja ta dotyczy istniejących już w ewidencji użytków gruntowych. Zmiana ich powierzchni i granic zostanie wprowadzona z urzędu, w trybie § 46 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia.
Odwołanie od tej decyzji wniósł użytkownik przedmiotowych gruntów -Zarząd Infrastruktury w [...] zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach i pominięcie art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego "las" o granicach i powierzchni jak operacie pomiarowym dołączonym do wniosku.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w przyjętej przez organ I instancji interpretacji przepisów, ustalenia planu urządzenia lasu mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie obowiązku aktualizacji prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, i odpowiedniego niezwłocznego ujawniania zmian stanów faktycznych.
Strona podniosła, że istotą błędnej interpretacji przepisów jest doprowadzenie do usankcjonowania fikcji istniejącej w ewidencji gruntów i budynków, przez odmowę aktualizacji ewidencji i wprowadzeniu do niej zmian mających odzwierciedlenie w rzeczywistości i dokumentach będących podstawą dokonywania zmian.
Zdaniem strony, plan urządzenia lasu, jest co do zasady gospodarczym planem wykorzystania zasobów leśnych na oznaczonym terenie i jego zapisy nie mogą stanowić podstawy do zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jego zapisy nie są i nie mogą stanowić podstawy do jakichkolwiek ustaleń geodezyjnych. W hipotecznych rozważaniach twórca planu urządzenia lasu w jego koncepcji może planowanym zalesieniem objąć całą gminę, powiat, lecz z tych zapisów nie wynika obowiązek ujawnienia tych zamiarów w urzędowej ewidencji. Ponadto, plan tworzony jest na długie okresy z wykorzystaniem zapisów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, która jest jednym z elementów jego tworzenia. Jednakże ten sposób ujmowania pomija naturalny rozwój środowiska naturalnego, którego istotną cechą jest zmienność i nieustanny rozwój. Do tych właśnie założeń szybkiego reagowania na zmiany w stanie rzeczywistym, jest dostosowana ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując wręcz niezwłoczne dokonywanie zmian w ewidencji mającej być podstawą wszelkich działań i decyzji.
Według strony, fikcja sankcjonowana zaskarżoną decyzją prowadzi do wydawania decyzji w oparciu o nieaktualną ewidencję gruntów i budynków, do wynaturzeń w podatkach i prawie budowlanym.
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając dokonane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę swojej decyzji i stwierdził, że z ich brzmienia wynika jednoznacznie, iż przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące winny być zawsze ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące granic i powierzchni lasu.
Organ orzekający ustalił, że dla gruntów Nadleśnictwa [...] sporządzony jest plan urządzenia lasu (obowiązujący do [...]) zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. W planie tym, przedmiotowe grunty wykazane są jako grunty nieleśne:[...] - bez wskazań gospodarczych.
Zdaniem organu odwoławczego, żądanie, ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las", jest niezgodne z ustaleniami powyższego planu urządzenia lasu, a w związku z tym, z wymogami wynikającymi z art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Odwrotna kolejność postępowania, jak sugeruje strona, byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołującego się o naruszeniu przez organ I instancji art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Obowiązek zgłaszania prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkich zmian danych objętych tą ewidencją i dostarczenia mu odpowiednich dokumentów (art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), może być zawsze zweryfikowany przez ten organ w trybie art. 22 ust. 3 tej ustawy i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez żądanie, jeśli organ uzna to za konieczne, dodatkowych dowodów - w tym przypadku, aktu prawnego potwierdzające zmianę planu urządzenia lasu.
W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków, mających odpowiednie umocowanie wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, stanowi o niemożności przeprowadzenia swobodnych zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które nie są zgodne z planem urządzenia lasu. Natomiast do zmiany granic i charakteru pozostałych gruntów, zastosowanie mają ogólne zasady wynikające z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W tym zakresie Lasy Państwowe mają nie tylko prawo, ale i obowiązek zgłaszać organowi wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że wynikająca z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy zasada, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. planowania gospodarczego, także nie stoi w sprzeczności z zaskarżoną decyzją. Jeśli organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wyda - celem aktualizacji planu urządzenia lasu - dane ewidencyjne zawierające w swej treści dotychczasowe oznaczenia użytków gruntowych (tereny różne), to posiadają one nadal walor danych, o których mowa jest w tym przepisie. Ich aktualizacja w ewidencji gruntów i budynków nastąpi na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych, która uwzględni, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, ustalenia zweryfikowanego i zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska, planu urządzenia lasu (aneksu) - w zakresie granic i powierzchni lasu.
Za nietrafne, uznał organ odwoławczy twierdzenia strony, że zapisy planu urządzenia lasu nie mogą stanowić podstawy do jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, czy też ustaleń geodezyjnych, a także, że hipotetyczna koncepcja zalesienia całej gminy lub powiatu nie tworzy obowiązku ujawnienia takich zamiarów w urzędowej ewidencji.
Wnioski strony o ujawnienie w urzędowej ewidencji zmian danych ewidencyjnych w wyniku dokonanych zalesień, odnowień i wylesień oparte być powinny, jak wynika to z art. 18 ustawy o lasach, właśnie o ustalenia planu urządzenia lasu, które zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy należy uwzględnić w urzędowej ewidencji gruntów i budynków. Ujawniane są więc tylko dane stanowiące już zrealizowane ustalenia planu, a nie zamierzenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł w imieniu Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Zarząd Infrastruktury w [...] żądając jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- 1) nie zastosowaniu art. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie miał obowiązku ujawnienia zgłoszonych mu zmian danych w tej ewidencji w ramach systematycznej aktualizacji zbioru danych o gruntach;
- 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 20 ust. 3a oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 o lasach, przez przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiały Staroście [...] ujawnienie zgłoszonych mu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków;
- 3) nie zastosowaniu art. 3 ustawy o lasach - wskutek przyjęcia, że prawidłowe było działanie Starosty [...] polegające na odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zgłoszonej przez skarżącego zmiany użytków gruntowych na przekwalifikowaniu przedmiotowej działki z kategorii użytków gruntowych [...] "tereny różne) do kategorii użytków gruntowych [...]"las.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 o lasach, przesądzają o tym, że o ujawnieniu statusu danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako "lasów" decyduje jego zakwalifikowanie w planie urządzenia lasu jako gruntu leśnego.
W ocenie strony skarżącej, o przypisaniu danemu gruntowi statusu "lasu" w ewidencji gruntów i budynków decyduje okoliczność, czy stan istniejący na gruncie umożliwia uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, a nie - jak chce tego organ - okoliczność czy grunt ten określony jest jako leśny w planie urządzenia lasu (por. wyrok WSA w Warszawie z 04.06.2004r. sygn.akt IV SA 393/2003).
W dalszej części uzasadnienia skargi, strona skarżąca podniosła, że ustalenia planu urządzenia lasu uwzględniane są w ewidencji, ale jedynie co do niektórych z informacji w niej ujawnionych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie do całego gruntu, na którym znajduje się las. Natomiast nie uwzględnia się ustaleń planu urządzenia lasu m.in. co do rodzaju użytków gruntowych, stąd też ustalenie w planie urządzenia lasu, że dany grunt jest gruntem leśnym lub nieleśnym nie ma znaczenia dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków.
W ocenie strony skarżącej przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ma znaczenie jedynie o tyle, iż w przypadku gdy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, co za tym idzie jest gruntem leśnym w rozumieniu § 67 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoje Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), wówczas w ewidencji uwzględnia się dane dotyczące granic i powierzchni tegoż lasu zawarte w planie urządzenia lasu. Natomiast sam plan urządzenia lasu nie przesądza w żadnym razie, do której z siedmiu wymienionych w rozporządzeniu kategorii użytków gruntowych należy zaliczyć dany grunt.
Strona skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta jako organ prowadzący ewidencję jest zobowiązany do jej systematycznej aktualizacji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 tej ustawy pod pojęciem ewidencji gruntu i budynków (katastru nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dlatego odmowa ujawnienia w ewidencji aktualnych danych dotyczących gruntów jest nie do pogodzenia z wymogiem systematycznej aktualizacji tych danych (por. wyrok NSA z 15.10.1998r., sygn. akt II SA 810/98).
Reasumując strona skarżąca podniosła, że utrzymywanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków sprzecznych z rzeczywistym stanem gruntów rodzi niekorzystne dla strony konsekwencje finansowe i konieczność ponoszenia znacznie większych ciężarów podatkowych z uwagi na to, że dane zawarte w tej ewidencji stanowią m.in. o wymiarze podatków i świadczeń.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Podstawowym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.).
Zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się uwzględnieniem przepisów o lasach.
Trafnie uznał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435) zawiera w swej treści zasadę, iż dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las" wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasów, które to nie wynikają z planem urządzenia.lasu.
Powołany wyżej art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ocenie Sądu, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten, jak już wskazano, ma ustawowe umocowanie wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Stosownie do treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, nie jest możliwe przeprowadzenie zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które mogłyby być niezgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2007r., sygn.akt I OSK 454/06 w tożsamej przedmiotowo sprawie.
Trafnie podniosła strona skarżąca, że zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków tj. z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoje Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) istnieje obowiązek zgłaszania odpowiednim organom wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Zasada ta ulega jednak ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu. Zmiany związane ze zmianą granic i powierzchni lasów powinny wynikać z planu urządzania lasu.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. Nr 256, poz. 2151), właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty do prowadzenia gospodarki leśnej.
Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla zatem stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty.
W rozpatrywanym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków, granic i powierzchni lasów, jest obowiązujący plan urządzenia lasu sporządzany dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. [...]
Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a swoje stanowisko przedstawił w prawidłowo sporządzonym - zgodnie z art. 107 § 3 kpa - uzasadnieniu, dlatego Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.