Uzasadnienie
W dniu 17 czerwca 2013 r. A. G. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.J. legitymującą się orzeczeniem z dnia [...] o stopniu niepełnosprawności.
W okresie od [...] do [...] A.G. pobierał na podstawie decyzji z dnia [...] świadczenie pielęgnacyjne.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia oraz odstąpił od ustalania prawa do specjalnego zasiłku w okresie od [...] do [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na treść art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego, wynosi [...], jednakże brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Od powyższej decyzji A. G. wniósł odwołanie wskazując, że w dalszym ciągu nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką oraz że wyrejestrował się z Urzędu Pracy, aby nie okazało się, że jest osobą poszukującą pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt Kpa w związku z art. 16a ust. 1- 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), od dnia 1 stycznia 2013 r. wprowadzono do katalogu świadczeń opiekuńczych nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne. Zgodnie z nową regulacją, wprowadza się okres przejściowy uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez okres 6 miesięcy od dni wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do [...].
Decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w mocy do [...] czyli na okres 6 m-cy od dnia wejścia w życie niniejsze ustawy i po upływie tego okresu z mocy prawa przestają obowiązywać.
Jak wynika z akt sprawy, w okresie od [...] do [...] strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką zakwalifikowaną na podstawie orzeczenia Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] do stopnia niepełnosprawności, na stałe.
Następnie organ II instancji podał treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że jak wynika z wywiadu środowiskowego rodzina strony składa się z osób: wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki. "Dochód rodziny" to suma dochodów członków rodziny (zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z kolei "dochód członka rodziny" - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b, czyli sytuacji gdy w sprawie dochodzi do uzyskania bądź utraty dochodu (art. 3 pkt 2a cyt. ustawy).
Natomiast "okres zasiłkowy" jest to okres na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, obejmujący zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy, okres od [...] następnego roku kalendarzowego. W rozpoznawanej sprawie strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu [...] (data wpływu do organu), co oznacza że w dniu złożenia tego wniosku, obowiązywał okres zasiłkowy od [...] do [...] w którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, zgodnie z powołanym wyżej art. 3 pkt 10 ustawy, na podstawie dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres, czyli w [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w roku podatkowym [...] dochód A.G. wyniósł [...], a dochód M.J. wyniósł [...]. Łączny dochód rodziny wyniósł w roku [...] – [...], co na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...]. Kwota powyższa nie przekracza zatem kryterium dochodowego w wysokości [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy wnioskodawca faktycznie, stale i długotrwale, opiekuje się swoją [...] letnią matką, niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Podstawą odmowy przyznania stronie wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego było niepełnienie warunku - rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. J. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] zatem badając sprawę organ zmuszony był ocenić, czy w okresie od kwietnia [...] A. G. zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad matką. Z ustaleń pierwszoinstancyjnych wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia była praca w Administracji do [...], następnie w okresie od [...] do [...] wnioskodawca był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Z dniem [...] dokonał wyrejestrowania. Strona zatem od czasu wygaśnięcia stosunku pracy nie podejmowała zatrudnienia.
Zdaniem Kolegium, kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", który zawiera przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ ocenił, że wykładnia tego przepisu, sprowadzająca się do uznania, że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki - jest prawidłowa. Warunkiem bowiem przyznania omawianego świadczenia rodzinnego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, jak to zostało uregulowane w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ww. ustawa wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, iż przepis art. 16a ustawy wskazuje na konieczność istnienia ścisłego związku między rezygnacją z pracy, a potrzebą sprawowania opieki nad osobami wymienionymi w tej normie. Musi być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, że rezygnacja z pracy nie była spowodowana inną sytuacją, np. wygaśnięciem umowy lub redukcją zatrudnienia. Osobista opieka nad ciężko chorym krewnym musi być stanem trwałym, czyli opiekun definitywnie rezygnuje zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i z podejmowania tego zatrudnienia w przyszłości. Osobę nigdy niepracującą trudno uznać za taką, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Organ podkreślił dalej, że w świetle znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, A. G. nie mógł zostać uznany za osobę, która z własnej woli zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku nie można przyjąć, iż nastąpiła rezygnacja z pracy ani w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale chorą matką. Cytowany wyżej art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy orzekające w tych sprawach, nie mają możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zgodnie z tym przepisem, świadczenie to nie przysługuje, i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie – organy nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego.
A. G. złożył skargę na decyzję SKO z dnia [...] zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania poprzez nie poinformowanie go o możliwości składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się na temat materiału zebranego w sprawie oraz przyjęcia za pewnik okoliczności wyraźnie wątpliwych, co skutkowało niewłaściwym rozpoznaniem stanu faktycznego i negatywnym orzeczeniem.
Skarżący wyjaśnił, że przez wiele lat korzystał z poprzedniej formy zasiłku dla osób rezygnujących z pracy w związku z koniecznością opieki nad chorym członkiem rodziny. Nie wzbudziło więc jego niepokoju konieczność ponownego złożenia dokumentów, których listę wskazał pracownik sekcji MOPR. Nieoczekiwanie otrzymał decyzję odmowną, a jej treść była tak niezrozumiała, iż nie był w stanie ocenić na czym polegał brak lub jaki był powód odmowy przyznania świadczenia. Dopiero w decyzji SKO wystarczająco wskazano na czym owy brak polegał, że nie ma korelacji pomiędzy faktem odejścia z pracy a koniecznością podjęcia opieki nad mamą. Według problemem był fakt zarejestrowania się jako bezrobotny.
Skarżący podkreślił, że aż do wydania decyzji przez SKO nie zdawał sobie sprawy z przyczyn odmowy. W jego ocenie nie było podstaw do stwierdzenia, że związek między rezygnacją z pracy a koniecznością opieki nad mamą nie istniał, po prostu nie miał możliwości tego wykazać. Przy poprzednich przepisach nie było takiej potrzeby, tymczasem powołując na świadków, byłych współpracowników i sąsiadów, z łatwością mógłby wykazać, jakie były przyczyny tej rezygnacji - konieczność opieki nad mamą. Przez wiele lat miejscowy MOPR nie miał żadnych wątpliwości co do tej kwestii, ani uwag co do jakości opieki, dlatego postępowanie organów jest dla niego niezrozumiałe. Ograniczyło mu możliwość wypowiedzenia się co do materiałów w sprawie, interpretując zebrany materiał na jego niekorzyść, choć podobne świadczenie na zbliżonych podstawach otrzymywał od lat.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga A. G. zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "u.ś.r.", obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).
Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą.
W świetle treści art. 16a przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione zostało od spełnienia następujących przesłanek:
- 1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;
- 2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529),
- 3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;
- 4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;
- 5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy, rozpoznając wniosek skarżącego o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, uznały zgodnie, że brak jest podstawy do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie spełnia on przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r.
W ocenie Sądu, organy obu instancji, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie, dosłownie i aktualnie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi.
Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi bowiem do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego) i sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w niezrozumiały sposób potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przez to, że powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki.
Należy nadto podkreślić, że byłoby fikcją wymaganie od skarżącego, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podjął pracę, a następnie z niej zrezygnował w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad chorą matką, a takie właśnie działanie sugerują organy dokonując literalnej wykładni art. 16 a ustawy.
Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy.
Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.
Dlatego też, w odniesieniu do sytuacji skarżącego, który w poprzednio obowiązującym stanie prawnym faktycznie zrezygnował z zatrudnienia, a także następnie z gotowości podjęcia pracy (wyrejestrowując się z urzędu pracy) i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, specjalny zasiłek opiekuńczy należy postrzegać jako kontynuację przyznanego uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej.
Mając przy tym na względzie okoliczności sprawy, wyjaśnić również należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z możliwości podjęcia zatrudnienia (wyrejestrowaniem się z urzędu pracy a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia, czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Rozpoznając zatem ponownie przedmiotową sprawę organy winny kierować się przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego i według wskazań zawartych w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku Sąd oparł na podstawie art. 152 ww. ustawy.