Uzasadnienie
Burmistrz B. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku E.K., ustalił warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego na dz. nr [...] w obrębie ewidencyjnym C., gmina B. Od ww. decyzji W.P. złożyła odwołanie, w którym zwróciła uwagę, że nadbudowa budynku usługowo-mieszkalnego powstała na podstawie pozwolenia na budowę z 24 maja 2001 r., wydanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z roku 2001, w której nie uznano jej za stronę postępowania. W obrocie prawnym istnieją dwie decyzje o warunkach zabudowy o tym samym numerze i tej same dacie z roku 2001. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa. Obecny inwestor przejął dokumentację i dobudował dodatkową kondygnację na budynku mieszkalnym. Powstała w ten sposób z naruszeniem prawa nadbudowa budynku staje się teraz wyznacznikiem wysokości planowanej inwestycji.
Ponadto, obecna decyzja jest powieleniem wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 listopada 2011 r., w sprawie której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło 15 lutego 2012 r., że zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotycząca zmiany kąta nachylenia połaci głównych o 450 na dach wielospadowy w zakresie 20-450 narusza interes strony i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2012 r.
Odwołująca się podniosła, że w zakresie dostępu do światła dziennego w jej nieruchomości, ze względu na gabaryty planowanego budynku, dostęp ten będzie mocno ograniczony. Strona zakwestionowała również ustalenia wskazane w analizie urbanistyczno-architektonicznej co do ilości kondygnacji istniejącego budynku oraz brak precyzji tejże analizy. Planowany budynek użyteczności publicznej będzie emitował uciążliwe hałasy, drgania i powodował zanieczyszczenia powietrza.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 59-64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy m.in. przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicję przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium uznało, że zarzut, jakoby obecny wniosek o wydanie warunków zabudowy jest próbą legalizacji samowoli budowlanej, jest chybiony, bowiem organ nadzoru budowlanego nie stwierdził samowoli budowlanej w zakresie nadbudowy budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Organ przyznał natomiast, ze budynek mieszkalno-usługowy jest trzykondygnacyjny. Jednak błędne określenie w analizie istniejącego budynku jako dwukondygnacyjnego nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia, jako że w decyzji zapisano wysokość nadbudowy i rozbudowy dopuszczalną do dwóch kondygnacji (druga kondygnacja jako poddasze użytkowe).
Kolegium wyjaśniło, że ochrona interesu osób trzecich w zakresie hałasu, drgań, zanieczyszczeń powietrza, znajdzie pełną konkretyzację w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
W złożonej na opisaną wyżej decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.P. zarzuciła organowi brak przeanalizowania spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji brak jest takich parametrów jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (wysokość kalenicy).
Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, bowiem nie dołączono do niej załącznika graficznego do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ odwoławczy stwierdzając, że błędne określenie w analizie istniejącego budynku jako dwukondygnacyjnego zamiast trzykondygnacyjnego nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia, nie dostrzegł, że w pkt 2 warunków wskazano, że wysokość części użytkowej wnioskowanej nadbudowy nie może przekroczyć wysokości istniejącej części usługowo-mieszkalnej, czyli do wysokości istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego trzykondygnacyjnego. Samo ustalenie wysokości planowanej inwestycji, bez wyrażenia jej w metrach, również nie odpowiada §7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest chybiony, bowiem przepisy te stanowią delegację ustawową dla właściwego ministra do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy z wyszczególnieniem zakresu tej regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.
Materialno-prawną podstawą wydanych w obu instancjach decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przywołany przepis art. 61 ust. 1 w pkt 1 realizując zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ww. ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z wykorzystanej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy analizy sporządzonej 30 kwietnia 2015 r. wynika, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona w sposób nieprawidłowy. Według powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej".
Załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie wskazuje, że granice obszaru analizowanego nie spełniają kryterium normatywnego. Na kopii mapy oznaczono strzałką m.in. kierunek istniejącego zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie z definicją frontu działki, którą zawiera § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z oznaczeń graficznych poczynionych przez autora analizy wynika, że granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie obejmuje ich nawet fragment dołączonej mapy. Tym samym doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 3 ww. rozporządzenia. Uchybienie to, ze względu na swą wagę, deprecjonuje wszelkie pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.
Pomimo stwierdzonego uchybienia, które stanowi wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi, zwrócić należy uwagę, że również pozostałe ustalenia analizy dalece odbiegają o wymogów stawianych tego rodzaju opracowaniu. Przede wszystkim w analizie tej charakterystyka obszaru analizowanego (pkt 2) oraz wiodących funkcji (pkt 4) ogranicza się do stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, dwukondygnacyjne w zabudowie bliźniaczej (Dz. nr [...]). W analizie nie ustalono średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, zgodnie z §5 rozporządzenia. Nie badano także szerokości średnich elewacji frontowych w obszarze analizowanym, do czego obliguje §6 rozporządzenia.
Również geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych) nie ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, bowiem takich danych odnoszących się do całego obszaru analizowanego nie zebrano i nie przedstawiono (§8 rozporządzenia).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawanej sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotne znaczenie dla ostatecznego ustalenia warunków zabudowy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w szczególności powinny - po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego - sporządzić analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny zostać następnie uzewnętrznione w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów, w tym m.in. tych dotyczących rzetelności ustaleń faktycznej ilości kondygnacji i mierzonej w metrach wysokości planowanej inwestycji.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec stwierdzonych uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.