Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. wydanej w sprawie przyznania świadczeń alimentacyjnych na osobę uprawnioną F. l.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją administracyjną z dnia [...] Burmistrz, opierając się na art. 1a, art. 2 pkt 10, art. 9, art.10, art. 12, art. 18, art. 20 i art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przyznał F. l. świadczenia alimentacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r.
W dniu 27 lipca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo E. l. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. z uwagi na rażące naruszenie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tj. art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3 poprzez uznanie, iż w sprawie zaistniała przesłanka do przyznania świadczeń alimentacyjnych w postaci bezskuteczności egzekucji oraz art. 25 ustawy w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i brak zebrania materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, że E. I. przebywa za granicą, podczas gdy od [...] r. przebywa w P. Strona powołała się także na fakt niedoręczenia jej decyzji o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Burmistrza z dnia [...] w sprawie przyznania świadczeń alimentacyjnych.
W uzasadnieniu wskazano, że F. I. był osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego od ojca E. I., zaś wnioskodawczyni I. I., załączyła wymaganą przepisem art. 15 ust 4 pkt 3 lit. g ustawy informację z Sądu Okręgowego o dochodzeniu w trybie Konwencji N. alimentów od zobowiązanego do alimentacji, co oznacza, że nie było uzasadnione domaganie się od strony złożenia zaświadczenia komornika o bezskuteczności egzekucji. Organ podniósł, że brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy. Wprawdzie dłużnik alimentacyjny jest uprawniony do kwestionowania w drodze odwołania zasady i rozmiaru swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 ustawy, jednakże zarzut, iż strona nie brała udziału w postępowaniu o przyznanie świadczenia alimentacyjnego nie może być rozważany w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz stanowi o przesłance wznowienia postępowania.
E. l. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ wskazywanych przez wnioskodawcę okoliczności, że od [...]r. przebywa w P., co znajduje odzwierciedlenie w potwierdzeniach zameldowania, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjmowania, że zachodzi bezskuteczność egzekucji na podstawie art. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, skoro powinna być w stosunku do niego prowadzona egzekucja komornicza,
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 38 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 7 ww. ustawy poprzez uznanie, że brak doręczenia decyzji stronie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji nie zgodziło się z zarzutami strony, uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem. Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji z dnia [...] r. o stwierdzenie której ubiega się E. l., jego syn F. l. był osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego od ojca na podstawie tytułu wykonawczego, tj. wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...], którego egzekucja stała się bezskuteczna. Nadto spełnione zostało kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie I. l. do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, załączyła informację z Sądu Okręgowego z dnia [...] r., w której wskazano, iż jako przedstawiciel małoletniego wówczas F. l., podjęła czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego, składając w dniu 25 października 2006 r. wniosek o uzyskanie alimentów od dłużnika E. l. w oparciu o postanowienia Konwencji N. z dnia 20 czerwca 1956 r. o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, której stroną jest M. Z informacji tej wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna.
Dopiero pismem z dnia 19 października 2015 r. Sąd ten poinformował, iż z uwagi na to, że dłużnik jest zameldowany, to nie jest już organem właściwym do pośredniczenia w niniejszym postępowaniu, zaś w dniu [...] r. wpłynęło pismo z dowodami przelewu kwot na rzecz Iwony I., gdzie strona wskazała swój adres w P. Organ oceniając powyższą okoliczność stwierdził, że bez wątpienia, w dniu orzekania, tj. [...] r. fakt zamieszkiwania E. l. na terenie P. był nieznany organowi pierwszej instancji, jednakże mógł on stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a nie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem wydanie decyzji przyznającej I. l. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla F. l. wynikało z okoliczności, że na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych organ stwierdził, że egzekucja jest bezskuteczna i że spełnione zostały pozostałe warunki do przyznania ww. świadczenia, to nie można mówić o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Przy czym za prawidłowe uznano wywody organu co do "bezskuteczności egzekucji alimentów" na gruncie ustawy, w sytuacji gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą. Wobec powyższego organ przyjął, że żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., poprzez powołanie się na brak bezskuteczności egzekucji, nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Kolegium nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisu art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym zakresie skład orzekający podzielił argumentację decyzji organu I instancji.
E. I. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jak i decyzji Burmistrza z dnia [...] lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez uznanie, że brak doręczenia decyzji przyznającej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy [..], a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości zaskarżenia niniejszej decyzji i naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, zaufania obywatela do organów Państwa, czynnego udziału stron w postępowaniu, a także dwuinstancyjności postępowania, nie stanowi przesłanki wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że naruszenie organu I instancji polegające na wydaniu decyzji przyznającej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy [...] pomimo braku przeprowadzenia wobec E. l. postępowania egzekucyjnego, którego bezskuteczność jest warunkiem takiej pomocy, na skutek braku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na potwierdzenie swojego stanowiska strona w motywach skargi wskazała na brak podstaw do przyjęcia, że egzekucja była bezskuteczna ze względu na przebywanie E. I. za granicą, gdyż w tym czasie przebywał on na terenie P. oraz niezweryfikowanie przez organ przed wydaniem decyzji, czy dłużnik posiadał miejsce zamieszkania w P. Podkreślił, że nie miał wiedzy, iż I. I. złożyła wniosek o przyznanie prawa i pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a wobec nieprzeprowadzenia przez komornika postępowania egzekucyjnego nie miał też możliwości przekazywania alimentów do rąk komornika, co doprowadziło do sytuacji, że strona pobierała równocześnie świadczenia z dwóch źródeł, tj. od organu i skarżącego. Zdaniem strony, z kolei brak doręczenia decyzji przyznającej świadczenia stanowi nie tylko błąd w wykładni przepisu, ale także świadczy o rażącym naruszeniu szeregu podstawowych zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższego kryterium uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono decyzję wydaną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, mocą której orzeczono o przyznaniu na rzecz jego syna świadczenia alimentacyjnego na okres świadczeniowy [...]. Skarżący swoje żądanie oparł o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że decyzja rozstrzygająca o prawie do świadczenia, została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów jak i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do tych wad zalicza się niewątpliwie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu wskazanego przepisu, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, lex nr 2119359, wyrok WSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15, lex nr 1947139). Nie chodzi więc o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania.
Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok WSA z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 928/16, lex nr 2156510).
W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy zgodzić należy się z organem, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, zaś okoliczności podnoszone przez stronę stanowią co najwyżej o podstawie do wznowienia postępowania.
Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów bezskuteczność egzekucji - oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami R P, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.
W związku z tym ustawodawca wymaga załączenia do wniosku o przyznanie świadczenia zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy). Przy czym w przypadku pobytu dłużnika alimentacyjnego za granicą warunek ten jest spełniony poprzez przedłożenie informacji właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g ww. ustawy).
Z prawidłowych ustaleń organu, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że Burmistrz w dniu orzekania w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego na rzecz F. I. dysponował informacją z Sądu Okręgowego z dnia [...] r. o stanie egzekucji wskazującą na jej bezskuteczność wobec podjęcia przez ustawowego przedstawiciela F. I. czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą (tj. wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] r.) poprzez złożenie w dniu 25 października 2006 r. wniosku o uzyskanie alimentów od dłużnika na podstawie postanowienia Konwencji N. z dnia 20 czerwca 1956 r. o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, której stroną jest M. Informacja ta została wydana w oparciu o art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na prośbę ustawowego przedstawiciela osoby mającej prawo do świadczeń alimentacyjnych (tj. matki I. I.) i załączona do wniosku o przyznanie F. I. świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Wiadomość o tym, że skarżący mieszka w P. dotarła do organu dopiero kilka lat później. Stąd podzielić należy pogląd Kolegium, że skoro właściwy organ nie wiedział o istniejącym w dniu orzekania fakcie zamieszkiwania skarżącego na terenie Polski, a tym samym o konieczności wszczęcia wobec niego procedury egzekucyjnej, to nie sposób zarzucić, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Argument podnoszony przez skarżącego, a wskazujący na brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy co do miejsca jego zamieszkania, wbrew twierdzeniu skargi, nie przesądza o tym, że decyzja o przyznaniu świadczeń pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Co do zasady za rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. A z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, skoro organ dysponował wymaganą prawem informacją z sądu o bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego mieszkającego za granicą (tj. M.).
Zaznaczenia wymaga, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rola organu w rezultacie ogranicza się do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego wynikało z faktu, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że egzekucja jest bezskuteczna i spełniono wszystkie warunki do przyznania świadczenia. W konsekwencji oznacza to, że decyzja ta nie jest obciążona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, organ dokonał także - na gruncie omawianej regulacji - prawidłowej oceny kwestii niedoręczenia skarżącemu decyzji przyznającej świadczenia. Na mocy art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela zobowiązany jest do przekazania dłużnikowi alimentacyjnemu informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jednakże - na co zwrócił uwagę sam skarżący - ani ten przepis ustawy, ani żaden inny nie określa wprost dłużnika wśród stron postępowania. Z tego też powodu wykluczone jest uznanie, aby wskazane przez stronę naruszenie prawa polegające na niedoręczeniu decyzji, mogło być przez organ traktowane jako rażące.
Niezależnie od powyższego rację należy przyznać Kolegium, iż okoliczności podniesione we wniosku, mające w ocenie strony uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji, mieszczą się faktycznie w przesłankach wznowienia postępowania. Mianowicie powołany przez skarżącego fakt, że mieszka w P. od [..] r. stanowi o podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś zarzut, iż stronie nie doręczono decyzji o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych o podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zarówno wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję jak i brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w tym zasad postępowania administracyjnego, to w takiej sytuacji organowi nie można zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyjaśnienia wymaga, czego nie dostrzega skarżący, że ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji administracyjnej, oparte są na zasadzie konkurencyjności. Przy czym należy odróżnić wznowienie postępowania od stwierdzenia nieważności decyzji. Każdej z tych instytucji ustawodawca przypisał zamknięty katalog enumeratywnie wymienionych przesłanek, uzależnionych od charakteru wad. Stwierdzenie nieważności związane jest z wadami tkwiącymi w samej decyzji, a więc godzącymi w elementy stosunku prawnego (tzw. wady materialnoprawne), natomiast wznowienie postępowania odnosi się do wad proceduralnych (tkwiących w samym postępowaniu).
W związku z tym nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wznowienia. Również za nieuprawnione uznać należy upatrywanie rażącego naruszenia prawa w okolicznościach, stanowiących podstawę wznowienie, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przyjęcie bowiem przeciwnego stanowiska powodowałby, że rozróżnienie wskazanych instytucji traciłoby rację bytu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1934/14, iż niedopuszczalne jest uznanie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki wydania decyzji, zaś jej wadliwość jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych.
Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej (wyrok opublikowany w lex nr 2108313).
Reasumując podnieść należy, że w kontrolowanym postępowaniu organ nie dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również Sąd działając poza granicami skargi nie dostrzegł jakiegokolwiek uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.