Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 293 § 1 art. 298 i art. 299 § 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej przywoływanej jako "O.p." po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. (dalej zwanej "Skarżącą" bądź "Stroną"), Prezydent Miasta S. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym daty pierwszego zainkasowania opłaty uzdrowiskowej w 2018 roku od gościa Pensjonatu "J. " zlokalizowanego przy ulicy [...] w S., prowadzonym przez G. B. oraz wskazania okresu za jaki dokonano wpłaty.
W uzasadnieniu swojej decyzji Organ I instancji stwierdził, że informacja o której mowa we wniosku Strony bez wątpienia należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Jednakże powołując się na treść przepisów art.
5. ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz Ordynacji podatkowej wymienionych w podstawie wydanej decyzji, w ocenie tego Organu, Skarżąca nie należy do podmiotów, którym organy podatkowe mają prawo udostępnić dane objęte tajemnicą skarbową. Zakres wniosku nie pozwala również na uznanie, że żądane informacje mają charakter ogólny, gdyż dotyczą konkretnego podmiotu. Natomiast z treści art. 293 O.p. wynika, że w trybie u.d.i.p mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach. Nie mogą być natomiast udzielane informacje indywidualne, a o takie, zdaniem tego Organu, wystąpiła Strona.
2. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej wydaniem naruszenie przepisów u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust 1, art. 3 ust 1 pkt 1, art. 14 tej ustawy).
3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 293 O.p. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] października 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że Skarżąca w sprawie nie działa jako organ administracji publicznej lecz wystąpiła Ona na tych samych zasadach które przysługują każdemu obywatelowi. Stąd, Jego zdaniem, cel dla jakiego Wnioskodawca zamierza pozyskać dane w istocie pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. W szczególności wobec treści wniosku inicjującego postępowanie, zdaniem tego Organu, nie sposób uznać aby Strona działała wykonując zadania z zakresu administracji publicznej na zasadzie art. 7b K.p.a.
Według Organu odwoławczego w sprawie jest bezspornym, iż Skarżąca domagała się danych dotyczących konkretnego, oznaczonego co do tożsamości przedsiębiorcy. Stąd nie sposób uznać za przekonujące twierdzenia odwołania jakoby powyższe dane miały charakter ogólny skoro, jak twierdzi sama Skarżąca, zamierza na ich podstawie poczynić ustalenia dotyczące konkretnego (oznaczonego) podmiotu w prowadzonym przez siebie postępowaniu.
Zdaniem Kolegium kluczowe znacznie w sprawie ma odpowiedź na pytanie czy żądane dane mogły być przez Organ I instancji pozyskane w inny sposób niż poprzez sięgniecie do dokumentów o których mowa w art. 293 ust. 1 lub ust. 2 O.p. W ocenie tego Organu nie ulega wątpliwości, że jeśli oczekiwane dane w postaci daty pierwszego zainkasowania opłaty uzdrowiskowej w 2018 r. od gościa Pensjonatu oraz wskazania okresu za jaki dokonano wpłaty miałyby mieć walor wiarygodności, musiałyby zostać opracowane w oparciu o akta podatkowe oraz o dane przekazywane przez podatnika w formie deklaracji i innych dokumentów. Jednak zgodnie z treścią zacytowanych przepisów deklaracje i inne dokumenty, zdaniem Organu odwoławczego, są chronione tajemnicą skarbową na podstawie art. 293 ust. 1 O.p., natomiast dane z kontroli podatkowych, akt postępowań podatkowych, czy innych dokumentów sporządzonych z przeprowadzonych czynności sprawdzających, są chronione na równi z deklaracjami podatkowymi na podstawie art. 293 ust. 2 O.p.
Ustawodawca przewidział wprawdzie w dziale VII O.p zatytułowanym "Tajemnica skarbowa" możliwość dostępu do danych objętych tajemnicą skarbową, nie sposób jednak, zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy doszukać się aby Wnioskodawca był jednym z podmiotów mogących skutecznie domagać się przekazania mu danych chronionych. A ponadto, aby takie prawo zamierzał realizować w oparciu o zasady opisane w powyższych przepisach O.p. Dane uzyskane w trybie przywoływanej ustawy nie mają waloru informacji publicznej - w szczególności brak jest podstaw do ich upubliczniania - mają one bowiem służyć konkretnym, innym niż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej celom. Ponadto w powyższych przypadkach ustawodawca wyraźnie określił jakie mogą być to informacje.
Wyżej przedstawiona argumentacja doprowadziła Organ II instancji do wniosku, iż ustawodawca szczegółowo definiując pojęcie tajemnicy skarbowej oraz możliwość i zakres jej przekazywania innym podmiotom, nie dopuścił do ujawniania danych zawartych w dokumentach o których mowa w art. 293 O.p. w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro przekazanie danych oczekiwanych przez Wnioskodawcę nie mogłoby nastąpić w inny sposób niż poprzez upublicznienie danych możliwych do ustalenia jedynie w oparciu o treść dokumentów chronionych tajemnicą skarbową, a te w oczywisty sposób łączą się z działalnością oznaczonego co do tożsamości podatnika, żądanie zawarte we wniosku musiało się spotkać z wydaniem decyzji odmownej.
Według Kolegium podstaw do oczekiwanej ingerencji w dane objęte tajemnicą skarbową nie daje też przepis art. 33 ustawy o finansach publicznych. W żadnej mierze nie może być on odczytywany jako podstawa do upublicznienia danych wyraźnie objętych tajemnicą skarbową. Ponadto, realizacja zasad finansów publicznych nie może być wykonywana w taki sposób, który naruszałby prawa podmiotów nienależących do sfery finansów publicznych, a taki w istocie byłby skutek przekazania Skarżącej danych objętych wnioskiem, którego dotyczyła weryfikowana w postępowaniu odwoławczym decyzja Prezydenta Miasta.
Podsumowując argumentację Organ odwoławczy stwierdził, że gdyby ustawodawca uznał za konieczne lub celowe wykorzystywanie danych podatkowych przez Skarżącą, z pewnością wskazałby ten podmiot jako jeden z uprawnionych do pozyskiwania danych chronionych tajemnicą skarbową. Skoro powyższego nie uczynił, należało przyjąć, iż zgodnie z wolą ustawodawcy ustalenia w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Stronę powinny następować w inny sposób niż poprzez dostęp do danych chronionych.
4. P. S.A. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Wniosła ponadto o nałożenie na Organ I instancji obowiązku udzielenia informacji żądanej we wniosku z dnia 9 października 2020 r., a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wydanej decyzji Strona zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwą interpretację przepisu art. 293 O.p. w odniesieniu do zakresu spraw objętych tajemnicą skarbową i uniemożliwienie przekazania informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi wnosząca ją argumentowała, że w ramach zadań nałożonych na operatora wyznaczonego realizuje obowiązki ustawowe wynikające z ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 o opłatach abonamentowych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1689), dotyczące między innymi kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 6 ustawy). Przeprowadzona w dniu 27 marca 2018 r. kontrola w Pensjonacie J. zlokalizowanym w S. dotyczyła niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych.
Skarżąca dodała, że podejmowane aktualnie przez nią działania w sprawie, są wynikiem zaleceń Organu II instancji - Ministra Infrastruktury, przekazanych w uchylającej jej decyzję decyzji z dnia [...] października 2018 r. i służą ustaleniu stanu faktycznego. Brak możliwości uzyskania od Prezydenta Miasta S. potwierdzenia, że uiszczenie tej opłaty miało miejsce w miesiącach wcześniejszych w kontekście funkcjonowania ośrodka jako całorocznego (zgodnie z informacją przedstawioną przez Marszałka Województwa Z. w piśmie z dnia 8 czerwca 2020 r.), a nie jak wskazywał prowadzący Pensjonat - sezonowego, skutkowało działaniem Skarżącej w celu pozyskania niezbędnych do weryfikacji informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Skarżącej przywołany przez Kolegium art. 293 O.p. jako przesłanka do odmowy udzielenia informacji publicznej nie ma zastosowania. Danych, o które przesłanie prosi Wnioskodawca nie można uznać za indywidualne dane, gdyż z treści informacji o dacie pierwszej płatności opłaty uzdrowiskowej nie wynika nic więcej niż sama data. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych, między innymi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. I OSK 2129/13), informacja o tym, czy podatnik płaci daniny publiczne (a do tego sprowadza się wniosek o udzielenie informacji publicznej), nie jest objęty tajemnicą skarbową.
Skarżąca wskazała, że pragnie zweryfikować czy podawana przez prowadzącego Pensjonat informacja o zainkasowaniu pierwszej opłaty uzdrowiskowej w miesiącu marcu 2018 r. (i w miesiącach poprzedzających braku takich opłat) znajduje potwierdzenie w dokumentach będących w posiadaniu Prezydenta Miasta S..
Według Skarżącej zabiegając o informację dotyczącą pierwszej opłaty uzdrowiskowej zainkasowanej w Pensjonacie jej żądanie ogranicza się jedynie do potwierdzenia lub zanegowania informacji podanej przez prowadzącego Pensjonat w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.
Przy tym Skarżąca nie podzieliła poglądu Kolegium, że nie działa w prowadzonym - w oparciu o ustawę z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych - postępowaniu związanym z kontrolą wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych jako organ administracji publicznej. Potwierdzeniem, że Skarżąca jest organem administracji publicznej są wydawane przez nią decyzje w I instancji zaskarżalne do ministra właściwego do spraw łączności. Znalazło to też odzwierciedlenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 1128/20), gdzie NSA wskazał, że tylko w jednej sytuacji Poczta Polska S.A. ma uprawnienie do wydania decyzji, to jest gdy stwierdzi używanie odbiornika bez rejestracji i wówczas nakazuje jego zarejestrowanie zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 6 ustawy o opłatach abonamentowych.
Skarżąca podkreśliła, że w treści odwołania wskazała, iż prowadząc postępowanie administracyjne wynikające z decyzji Organu II instancji - Ministra Infrastruktury, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, podjęła próby związane z ustaleniem stanu faktycznego, którego znajomość jest niezbędnym elementem do wydania decyzji administracyjnej. Kierując wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Prezydenta Miasta nie była zainteresowana wysokością uiszczanych opłat i danymi osób, które opłatę uzdrowiskową uiściły. Jedyną informacją istotną dla prowadzonego przez Stronę postępowania jest data pierwszego zainkasowania opłaty uzdrowiskowej od gościa Pensjonatu w 2018 r. oraz okresu, którego ta opłata dotyczyła. Data zainkasowania pierwszej wpłaty tego rodzaju opłaty w 2018 r. uwiarygodniłaby ustalenia poczynione podczas przeprowadzonej kontroli rejestracji odbiorników RTV w zakresie okresu ich użytkowania, w kontekście potwierdzenia terminu rozpoczęcia świadczenia usług hotelarskich w Pensjonacie w 2018 r.
Jak zauważyła Skarżąca, w treści decyzji Kolegium nie wskazało sposobu pozyskania ważnej z punktu widzenia prowadzonego przez Skarżącą postępowania informacji o dacie pierwszej wpłaty zainkasowanej od gościa Pensjonatu, a przyjęcie że w ogóle nie ma takiej możliwości bardzo istotnie ograniczałoby czynności dowodowe w sprawie. Ponadto, ustalenie stanu faktycznego w sprawie podejmowane w postępowaniu sądowym czy też w II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Skarżąca wskazywała także, że występowała do Prezydenta Miasta w celu uzyskania informacji w przedmiotowej sprawie w trybie nie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w oparciu o przepisy K.p.a. dotyczące zasad współpracy między organami, również nie uzyskując wiążącej dla sprawy odpowiedzi.
- 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., przywoływana dalej jako: "P.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zachodzą podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, objętej badaniem Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
7. Nakreślając ramy prawne sprawy wskazać należy, że jej przedmiot, objęty skargą, dotyczy decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."). Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zatem unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, natomiast zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej.
W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ust. 1a. (utracił moc).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (ust. 2a).
Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (ust. 3).
Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (ust. 4).
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w ramach ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:
- a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
- - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
- - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
- - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,
- b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
- c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
- d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;
Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (ust. 2).
Zakres tajemnicy skarbowej reguluje art. 293 O.p., zgodnie z którym:
§ 1. Indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową.
§ 2. Przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w:
- 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1;
- 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające;
- 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe;
- 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego;
- 5) informacjach uzyskanych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1;
- 6) informacjach uzyskanych w toku procedur rozstrzygania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz w toku postępowania w sprawie wydania uprzednich porozumień cenowych, o których mowa w ustawie z dnia 16 października 2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych;
- 7) aktach dokumentujących kontrolę, o której mowa w rozdziale 9 działu III ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wymianie informacji podatkowych z innymi państwami;
- 8) informacjach o wynikach analizy ryzyka, o której mowa w art. 119zn § 1, oraz innych informacjach i dokumentach, o których mowa w dziale IIIB;
- 9) informacjach i dokumentach, o których mowa w dziale III w rozdziale 11a;
- 10) aktach postępowania w sprawie wydania opinii zabezpieczającej oraz aktach postępowania określonego w dziale IIIA w rozdziale 5;
- 11) informacjach o ustaleniu prawdopodobieństwa wystąpienia opóźnień, o których mowa w art. 299f;
- 12) informacjach przekazanych przez podatnika w ramach realizacji współdziałania, o którym mowa w dziale IIB.
§ 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się do udostępnienia kontrahentowi podatnika prowadzącego działalność gospodarczą informacji o:
- 1) niezłożeniu lub złożeniu przez podatnika deklaracji lub innego dokumentu, do których złożenia był obowiązany na podstawie przepisów ustaw podatkowych;
- 2) nieujęciu lub ujęciu przez podatnika w złożonej deklaracji lub złożonym innym dokumencie zdarzeń, do których ujęcia był obowiązany na podstawie przepisów ustaw podatkowych;
- 3) zaleganiu lub niezaleganiu przez podatnika w podatkach wynikających z deklaracji lub innego dokumentu składanych na podstawie przepisów ustaw podatkowych.
Dodać jeszcze należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania informacji publicznej, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie.
8. Na tle przytoczonych przepisów skonstatować przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent Miasta S., mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku realizacji złożonego przez Skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, Organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu.
Żądanie udostępnienia informacji wymienionych we wniosku Skarżącej inicjującym postępowanie z dnia [...] października 2020 r., dotyczyło daty pierwszego zainkasowania opłaty uzdrowiskowej w 2018 r. od gościa Pensjonatu "J. " zlokalizowanego w S. przy ul. [...] oraz wskazania okresu za jaki dokonano wpłaty, a zmierzało do potwierdzenia bądź zanegowania informacji podanej przez prowadzącego Pensjonat w sprawie toczącego się przed Stroną postępowania administracyjnego wynikającego z ustawy o opłatach abonamentowych.
Kwestią sporną w omawianej sprawie jest to, czy powyższa informacja zasadnie nie mogła być udostępniona z uwagi na ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p w związku z art. 293 O.p. Zdaniem Organu I instancji za takie dane niepodlegające udostępnieniu i niemające charakteru zbiorczego, należało uznać informacje dotyczące wpłat dokonywanych przez inkasenta opłaty uzdrowiskowej. W ocenie zaś Kolegium w sprawie jest bezspornym, iż Skarżąca domagała się danych dotyczących konkretnego, oznaczonego co do tożsamości przedsiębiorcy, a oczekiwane dane musiałyby zostać opracowane w oparciu o akta podatkowe oraz o dane przekazywane przez podatnika w formie deklaracji i innych dokumentów. Deklaracje i inne dokumenty są jednak chronione tajemnicą skarbową na podstawie art. 293 ust. 1 i 2 O.p. W konsekwencji Organy wydały decyzje odmowne.
9. Sąd stwierdza, że względy prawne, na które powołały się Organy nie mogły stanowić przyczyny odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przedstawione w uzasadnieniu decyzji obu Organów argumenty wskazują na błędną interpretację przepisów.
W związku z tym zaakcentowania wymaga, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji tego rodzaju, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została udzielona. Ustawa o dostępie do informacji publicznych wskazuje przy tym, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Możliwość ta została zasygnalizowana już w art. 2 ust. 1 tej ustawy, poprzez odesłanie w tym zakresie do przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 5 omawianej ustawy (korespondującego, z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), którego ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Do tego rodzaju tajemnic ustawowo chronionych należy tajemnica skarbowa, unormowana w Dziale VII ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, co wskazuje na jej ścisłe związanie z postępowaniem podatkowym. Zakres tajemnicy skarbowej określony został w art. 293 O.p. Z przywołanego przepisu wynika, że tajemnica skarbowa obejmuje indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Jak wskazuje się w doktrynie, dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do danego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy itp. (por. C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni: "Ordynacja podatkowa", Wyd. LEX a Wolters Kluwer buisness, Warszawa 2013, s. 1474).
Ponadto, tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz 2011, str. 1162).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono zasadnie, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko od strony zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 O.p. i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., OSK 1060/04, LEX nr 549582; wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r., II SA/Wa 414/10, LEX nr 674497 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2003 r., I SA/Wr 2083/01, LEX nr 103437; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne także na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
10. Oceniając w świetle powyższego, czy Organy obu instancji prawidłowo rozpoznały wniosek Skarżącej, należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zdaniem Sądu data pierwszego zainkasowania opłaty uzdrowiskowej w 2018 r. od gościa Pensjonatu "J. " zlokalizowanego w S. przy ul. [...] oraz wskazanie okresu za jaki dokonano wpłaty, biorąc pod uwagę dalszą treść wniosku tj. kształt żądanej informacji, nie stanowi indywidualnych danych zawartych w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów, o których mowa w art. 293 O.p., a dotyczących prowadzącego Pensjonat G.B. Jak wskazywała Skarżąca w odwołaniu nie jest ona zainteresowana również ani wysokością uiszczonych opłat ani też danymi osób, które opłatę uzdrowiskową uiściły. Wnioskowane dane są jej potrzebne wyłącznie w celu naliczenia bądź nie opłat za odbiorniki w oparciu o ustawę z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych.
W tym miejscu odnotować należy, że w świetle art. 2 ust. 1 u.d.i.p., co nie jest sporne w sprawie, Skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku, zatem stwierdzenie Organu II instancji, że Strona składając wniosek nie działała wykonując zadania z zakresu administracji publicznej i replika wyżej wymienionej, są zdaniem Sądu niezrozumiałe.
11. Wskazać należy, że opłata uzdrowiskowa, określana w literaturze przedmiotu jako rodzaj daniny publicznej o charakterze pozapodatkowym i ekwiwalentnym została zaliczona na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r. poz.
23) jako źródło dochodów własnych gminy. Uregulowania jej dotyczące znajdują się również w w art. 48 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1056), który stanowi, że gmina uzdrowiskowa w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 46, ma prawo do pobierania opłaty uzdrowiskowej na zasadach określonych w przepisach odrębnych, a także w ustawie z dnia z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1170) oraz w art. 17 ust. 1a, który określa, że rada gminy może wprowadzić opłatę uzdrowiskową. Opłatę uzdrowiskową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach zdrowotnych, turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status uzdrowiska. Zgodnie z art. 19 pkt 1 tej ustawy rada gminy w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie. Nadto zgodnie z punktem 2 tego przepisu organ ten może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, a także może wprowadzić obowiązek prowadzenia przez inkasentów ewidencji osób, o których mowa w art. 17 ust. 1, zobowiązanych do uiszczania opłaty miejscowej oraz określić szczegółowy zakres danych zawartych w tej ewidencji, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego poboru opłaty miejscowej.
Rozwinięciem ostatniego z przepisów jest treść uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie poboru opłaty uzdrowiskowej w drodze inkasa (Dz. Urz. Woj. Z. z 2019 r., poz. 6622). Zgodnie z § 3 tego aktu zainkasowaną opłatę uzdrowiskową należy wpłacać na rachunek Urzędu Miasta S..
12. W świetle powyższego informacja dotycząca samego faktu uiszczenia opłaty jak też okresu za jaki tę opłatę wniesiono nie narusza, zdaniem Sądu, tajemnicy skarbowej, gdyż jej treść nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "tajemnica skarbowa", określonym w art. 293 O.p., nawet w jego szerokim ujęciu. Na gruncie tej sprawy, powołanych uregulowań oraz rozważań prawnych, informacja będąca realizacją wniosku Skarżącej nie obejmuje wszak indywidualnych danych zawartych w deklaracji lub w innych dokumentach składanych przez inkasenta. Jest to informacja o charakterze ogólnym, dotycząca sprawy publicznej, danych publicznych o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 4 u.d.i.p. i sfery faktów znanych Organowi z urzędu, a odnosząca się do obowiązków zarówno Organu, jak i inkasenta, wynikających wprost z przepisów prawa. Zaznaczyć należy zwłaszcza, że wniosek dotyczył jedynie udzielenia informacji w omawianym zakresie i nie obejmował żądania przesłania czy udostępnienia jakiejkolwiek decyzji przez Organ, w tym wglądu do akt sprawy podatkowej.
Będąca przedmiotem wniosku informacja łączy się z działalnością Organu I instancji i dotyczy dysponowania przez ten Organ środkami publicznymi będącymi wpłatami osób fizycznych z tytułu opłaty uzdrowiskowej. Rola inkasenta w tym konkretnym przypadku jest unormowana w przepisach prawa miejscowego i sprowadza się do pobrania i odprowadzenia tej daniny publicznej na konto Organu I instancji, a przekazane przy tej czynności dane, o których mowa we wniosku, mają charakter zbiorczy nieindywidualizujący.
13. Ponadto, za nietrafne należało uznać stanowisko Kolegium wskazujące, że żądane dane by miałyby mieć walor wiarygodności, musiałyby zostać opracowane w oparciu o akta podatkowe oraz o dane przekazywane przez podatnika (inkasenta) w formie deklaracji i innych dokumentów, skoro już z samej treści uchwały Rady Miasta S. z dnia 28 listopada 2019 r. wynika obowiązek wpłat na rachunek Organu I instancji, a z danych dotyczących czynności faktycznej dokonania przelewu bankowego i treści tytułu wpłaty wynikać może wnioskowana informacja, przy jednoczesnym zachowaniu rygorów tajemnicy bankowej co do ujawnienia danych nią objętych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2014 sygn. akt II SAB/Wa 405/14).
14. Podobnie za niemogącą odnieść zamierzonego skutku należało uznać argumentację Organu odwoławczego wykluczającą jako podstawę udzielenia wnioskowanych informacji art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) wskazujący w ust. 1, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna oraz, że zasady tej nie stosuje się do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Kolegium przy braku wskazania przez ten Organ przepisów, z których jasno wynika, że środki pochodzące z opłaty uzdrowiskowej i związane z nią dane wskazane we wniosku podlegają rygorom informacji niejawnych, pozostawałoby w sprzeczności z brzmieniem przytoczonych wyżej przepisów.
15. Sąd nie dostrzega również, wychodząc naprzeciw ogólnym twierdzeniom Kolegium, jakie prawa podmiotu nienależącego do sfery finansów publicznych doznają naruszenia poprzez przekazanie wnioskowanej informacji, skoro Strona wyraźnie wskazała w skardze, na co nie zwrócił uwagi Organ odwoławczy, że jej starania zmierzają jedynie do potwierdzenia lub zanegowania informacji wcześniej uzyskanej w ramach postępowania administracyjnego, dotyczącego opłat abonamentowych.
Brak udostępnienia informacji w omawianym zakresie stanowiłoby zaprzeczenie realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji, określonej w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i realizowanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Czym innym bowiem jest indywidualny wymiar zobowiązania podatkowego wynikający z decyzji podjętej w jednostkowej sprawie podatnika, której treść niewątpliwie objęta jest działaniem tajemnicy skarbowej, a czym innym jedynie informacja o dacie wpłaty i konkretyzacja za jaki okres jest ona dokonywana bądź też, jak podała Strona w treści wniosku i sprecyzowała w skardze, jedynie potwierdzenie albo zaprzeczenie, co do wskazanej informacji.
Innymi słowy, przedmiot tajemnicy skarbowej ogranicza dostęp do objętej tą tajemnicą informacji publicznej w zakresie indywidualnych danych o podatniku i inkasencie, co oznacza, że przez wzgląd na tę tajemnicę uzasadnioną byłaby odmowa udostępnienia danych podatnika i inkasenta odpowiednio dokonującego wpłat i pobierającego opłaty uzdrowiskowe, natomiast brak jest podstaw do odmowy udzielenia informacji dotyczących momentu dokonania samej opłaty uzdrowiskowej i wiążącego się z tym potwierdzenia lub zaprzeczenia wskazywanego przez Stronę, jako że dane przekazywane przy rozliczaniu przez inkasenta tej daniny publicznej, a dotyczące wniosku, mają charakter ogólny (z druku rozliczenia znajdującego się na stronie BIP Organu I instancji wynika, że rozliczenie dokonywane jest w okresach miesięcznych, podając m.in. ilość "osobogodzin" oraz pozycje z kwitariusza osobowego "od pozycji X do pozycji Y").
Ponadto, uiszczanie opłaty uzdrowiskowej łączy się z szerszym zagadnieniem gospodarowania środkami publicznymi, zaś sama gospodarka środkami publicznymi – jak zostało wykazane – jest jawna. Wobec tego odpowiedź na pytanie, które zmierza w intencji Wnioskodawcy do potwierdzenia bądź zanegowania ustalenia daty wpłaty i konkretyzacji za jaki okres została ona dokonywana, nie narusza tajemnicy skarbowej.
16. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno sprzyjać jak najszerszemu dostępowi do danych publicznych. Prawo to obejmuje w szczególności uzyskiwanie informacji o działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Z kolei normy wprowadzające ograniczenia jawności w dostępie do informacji publicznej, o których to ograniczeniach stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., muszą wprost określać zakaz ujawniania danych będących przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy. Jeżeli więc ustawodawca regulujący materię podatkową nie wprowadza zakazu udostępniania określonej informacji, wówczas informacja taka, jeśli nie funkcjonuje w obiegu publicznym w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią, winna zostać udostępniona zainteresowanemu na jego wniosek. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, korespondują z zasadą jawności finansów publicznych, zaś – w wykonaniu tych zasad – przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają sprzyjać możliwości sprawowania społecznej kontroli przez wszystkich obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2129/13).
17. Podsumowując, z przyczyn dotyczących wadliwej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w związku z art. 293 O.p. skarga okazała się zasadna, co uczyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w sprawie wniosku Skarżącej z dnia 9 października 2020 r.
18. Ponownie rozpatrujący sprawę Organ uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię pojęcia danych publicznych i danych indywidualnych w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i O.p., a w konsekwencji rozpozna wniosek z uwzględnieniem form, jakie w danej sytuacji przewiduje u.d.i.p.
19. Z wyżej przedstawionych powodów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach sądowych zasądzonych na rzecz Skarżącej od organu, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.