Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. (data wpływu do organu), odmówił J. Ś. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – U. Ś. Powołując się na przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podał warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki m.in. nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto organ ustalił w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, że wnioskodawca był zatrudniony do dnia 18 lipca 2005 r., natomiast znaczny stopień niepełnosprawności u jego matki datuje się od 17 września 2008 r.,
W powołanych okolicznościach, zdaniem organu, J. Ś. nie spełnił ustawowej przesłanki, warunkującej przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją J. Ś. złożył od niej odwołanie podnosząc, że po ustaleniu u jego matki znacznego stopnia niepełnosprawności był zarejestrowany jako bezrobotny do dnia 1 stycznia 2011 r., czyli do chwili nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (przyznanego "na stałe"). Powołując się przy tym na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 550/13 odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku J. Ś. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Interpretując "a contrario" przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiujący pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej organ odwoławczy stwierdził, że rezygnację z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć jako niewykonywanie pracy m.in. na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, a także jako nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
W oparciu o analizę akt sprawy Kolegium ustaliło, że ostatni stosunek pracy wnioskodawcy ustał z dniem 18 lipca 2005 r., na mocy porozumienia stron. Natomiast U. Ś. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby od dnia 17 września 2008 r. W tych okolicznościach organ stwierdził, że J. Ś. nie spełnił ustawowej przesłanki, warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia, stwierdzając brak związku między rezygnacją z zatrudnienia w 2005 r. a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która orzeczenie o niepełnosprawności uzyskała w 2008 r.
Zdaniem organu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, podniesiona w odwołaniu, okoliczność o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2011 r. z powodu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę.
Kwestionując powyższą decyzję J. Ś. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednocześnie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że skarżący, jako osoba bezrobotna, nie spełnia wymogów do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które zrezygnowały z zatrudnienia, bądź nie podejmują zatrudnienia i sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny na podstawie art. 17 ww. ustawy z osobami rezygnującymi z zatrudnienia i sprawującymi opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na podstawie art. 16 a ustawy. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżący podniósł, że na gruncie art. 32 Konstytucji obie wskazane powyżej grupy osób nie wykonują pracy, bądź nie podejmują zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi w istocie rekompensatę Państwa za sprawowanie owej opieki, która uniemożliwia wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).
Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca J. Ś. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną matką – U. Ś. Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", jako nowe świadczenie dodane do ustawy na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r.
Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Zdaniem sądu, organy dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 16a ust. 1 ustawy stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć.
Wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje wcześniejszy okres zatrudnienia skarżącego do dnia 18 lipca 2005 r. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że po ustaniu zatrudnienia skarżący podjął działania mające na celu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, które uzyskał na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] na okres od 1 stycznia 2011 r. na stałe, jak wynika z pisma Starszego Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 1 lipca 2013 r.
W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżący wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a faktycznie o kontynuację uprawnienia w celu dalszej opieki nad niepełnosprawną matką.
Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktycznie jedynie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak zauważyć należy, że celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".
W świetle powyższego należy wskazać, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy.
W powołanych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium polegające na uznaniu, że osoba sprawująca opiekę powinna podjąć pracę, tylko po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez organy przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy, czyli jego naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy, było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.