Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV bez zachowania wymiarów i podziału okien w mieszkaniu W. B. i J. Cz. przy ul. [...]w [...], wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji potwierdziły wykonanie wymiany stolarki okiennej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał W. B. i J. Cz.. wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót oraz orzeczenia technicznego określającego stan techniczny naruszonych elementów konstrukcyjnych budynku w terminie do [...]r.
W. B.i J. Cz. złożyły odwołanie od powyższej decyzji.
Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...]r., zmienił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminów wykonania nałożonych obowiązków, w pozostałym zaś zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, a organ nadzoru budowlanego podjął prawidłowe działania, zgodne ze swoimi kompetencjami. Wykonanie orzeczenia technicznego, z potwierdzeniem prawidłowości wykonania robót budowlanych, umożliwi bowiem uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Następnie decyzją z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał W. B. i J. Cz. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego tj. rozbiórkę samowolnie wykonanej przebudowy i wykonanie stolarki okiennej z zachowaniem poprzednich wymiarów i podziału okien. Podstawę nakazu rozbiórki stanowiła okoliczność, że W. B. i J. Cz. nie wykonały obowiązków nałożonych na nie decyzją z [...]r.
Na skutek wniesionego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego właścicielki mieszkania nie uzyskały stosownego pozwolenia na wykonanie wymiany stolarki okiennej. W konsekwencji organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie wydając w dniu [...]r. decyzję nakazującą przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po bezskutecznym oczekiwaniu (ok. 3 miesięcy) na wywiązanie się zobowiązanych z nałożonych czynności, organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z prawem oraz z pouczeniem zawartym we wcześniejszej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że również w czasie trwania postępowania odwoławczego skarżące nie przedłożyły wymaganych decyzją ostateczną dokumentów.
Od powyższej decyzji J. Cz. i W. B. wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie. W skardze podniosły, że nie wywiązały się z nałożonych przez organ obowiązków z przyczyn losowych. Ponadto skarżące wskazały, że zlecając wymianę okien nie były świadome naruszenia prawa, wykonawca zapewniał je bowiem o tym, że wszystko jest zgodne z prawem, a ponadto inni sąsiedzi wykonywali podobne prace, również bez wymaganych pozwoleń. Niemniej jednak – mając obecnie świadomość naruszenia prawa – nie uchylają się one od przedłożenia wymaganych dokumentów. Poza tym skarżące wniosły o przedłużenie terminu do dokonania inwentaryzacji i złożenia wymaganych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem [...]. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.
Odnosząc się do treści skargi należało stwierdzić, że zasługuje ona uwzględnienie ale z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia o obowiązkach skarżących stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106,poz.1126). W myśl art. 51 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy, przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Natomiast zgodnie z ustępem drugim tego artykułu, w razie niewykonania powyższych obowiązków, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
W ocenie Sądu w przypadku skarżących, żądanie przez organ przedłożenia określonych dokumentów nie mieściło się w zakresie pojęciowym "czynności", o których mówi powołany wyżej przepis. Nałożenie obowiązku złożenia inwentaryzacji budowlanej nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Inwentaryzacja powykonawcza jest odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego – niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tego dokumentu nie może doprowadzić wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 XI 2004 r., IV SA 2262/03).
Organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów jednak powinien był to uczynić w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 k.p.a. Jeżeli organ nałożył obowiązki w zakresie dokumentacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w oparciu o ten przepis, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bowiem po raz drugi w oparciu o ten przepis, organ nie może wydać już decyzji. Trudno zaś przyjąć, że dostarczenie określonych dokumentów jest tą czynnością, która może doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.
Doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z Prawem budowlanym może odbyć się przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie dokumentów (wyrok WSA w Warszawie z 4 X 2004 r., IV SA 2050/03).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie stanowisko. Inwentaryzacje, ekspertyzy i tym podobne dokumenty stanowią jedynie element postępowania dowodowego, natomiast w żadnym wypadku nie prowadzą do uzyskania stanu budowy zgodnego z prawem. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje zaś wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że istnieją ustawowe przesłanki do zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uchylił również decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]. nr [...]. W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.