Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kpa w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. i M. M., odmówił wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, znak: [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia S. B. na budowę garażu przy ul. [...] w [...].
Z treści decyzji wynika, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję znak: [...] zatwierdzającą projekt zamienny, uwzględniający zrealizowanie garażu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, zaś w dniu [...] r. INB wydał decyzję znak: [...] udzielającą S. B. pozwolenia na użytkowanie w/w garażu.
W dniu [...] r. M. M. i M. M. wystąpili do Urzędu Miasta [...] z wnioskiem o wygaszenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 Kpa i art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, decyzji z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę garażu przy ul. [...], po rozpatrzeniu którego Prezydent Miasta w dniu [...]r. wydał decyzję odmawiającą wygaszenia decyzji własnej z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę wskazanego wyżej garażu.
W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor (S. B.) uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu, a organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne, finalnie zakończone przyjęciem budynku do użytkowania. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru zatwierdził zamienny projekt budowlany i wydał decyzję w uzasadnieniu której stwierdził, że obiekt budowlany został zrealizowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja nie została poprzedzona stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy uchyleniem tej decyzji. Organ nadzoru budowlanego nie wydał w toku prowadzonego postępowania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, która obligowałaby Prezydenta Miasta do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zawiadomił tez Prezydenta, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym stanie prawnym, tj. w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się posiadaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, wydanej przez organ władny do przeprowadzenia dowodów w postępowaniu zakończonym przyjęciem budynku do użytkowania oraz mając na uwadze fakt, że budowa garażu została już zakończona, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji odwołali się M. i M. M., podnosząc, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. została wydana pod warunkiem wytyczenia projektowanego budynku w terenie przez geodetę i uzgodnienia jego lokalizacji z właścicielem sąsiedniej posesji przy ul. [...]. Inwestor nie wykonał powyższych warunków, co zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, skutkuje wygaszeniem przedmiotowej decyzji.
Odwołujący się wskazali ponadto, że inwestor w terminie [...] lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zgłosił rozpoczęcia robót budowlanych w Wydziale [...] Urzędu Miejskiego w [...], nie zarejestrował dziennika budowy oraz nie zgłosił kierownika budowy, zatem zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane decyzja zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. B. pozwolenia na budowę garażu powinna być wygaszona.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 Kpa uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zacytował treść art. 162 § 1 Kpa oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i wskazał, że art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 8 sierpnia 2008 r.) otrzymał brzmienie: "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata".
Analiza akt sprawy wykazała, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę garażu przy ul. [...] w [...] wskazano, że przy realizacji inwestycji należy przestrzegać przepisów BHP i P.Poż. oraz, że roboty budowlane należy wykonywać pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Inwestor został także zobowiązany do prowadzenia dziennika budowy, umieszczenia tablicy informacyjnej w widocznym miejscu, zgłoszenia rozpoczęcia i zakończenia robót budowanych.
Wojewoda stwierdził dalej, że warunek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 kc.) i powołał się na treść wyroku wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 98/07. Zdaniem organu odwoławczego decyzja z dnia [...] r. nie jest decyzją warunkową, tj. uzależniającą pozwolenie na budowę od spełnienia przez inwestora określonych warunków, a zatem wskazany przez odwołujących się, jako podstawa prawna do wygaszenia decyzji art. 162 § 1 pkt 2 Kpa nie ma w tym przypadku zastosowania.
Postępowania prowadzone w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie nie wykazały, że przerwa na przedmiotowej budowie była dłuższa niż 2 lata. Tak więc, w ocenie Wojewody, w sprawie nie zachodzi również przesłanka z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obligująca organ do wydania na tej podstawie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Ponadto podane przez stronę przesłanki mające uzasadnić wygaszenie decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie mogą stanowić podstawy do jej wygaszenia na podstawie ww. przepisu prawa. Sprawdzenie, czy inwestycja jest realizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno - budowlanej tylko zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, dla którego organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Wojewoda podał także, że w piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] r., znak: [...] umieszczono między innymi zapis, iż realizacja ww. inwestycji wymaga uzgodnienia z właścicielem sąsiedniej posesji przy ul. [...]. Pismo to, będące opinią urbanistyczną, nie ma mocy wiążącej.
W świetle powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu jako bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki do jej wygaszenia, wynikające z treści art. 162 § 1 pkt 2 Kpa i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Powyższą decyzję ostateczną M. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów:
- - art. 7 § 1 Kpa, art. 107 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 2 Kpa,
- - art. 37 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane,
- - rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- - art. 7 Kpa, polegające na niepodjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 80 Kpa poprzez błędną i powierzchowną ocenę stanu faktycznego.
Skarżący podnieśli zarzuty, jak w odwołaniu i dodatkowo wskazali, że pozwolenie na budowę [...] z dnia [...] r. dotyczyło obiektu o zupełnie innym kształcie, parametrach, funkcji, rzucie oraz kubaturze, niż zakładał projekt i wygasło w [...] r.
Zarzucili również, że inwestor samowolnie wytyczył i wybudował obiekt w nieprzepisowej odległości, tj. [...] m od granicy sąsiedniej posesji, zamiast [...] metrów, a także zamontował okno z widokiem na posesję sąsiada.
W ocenie skarżących, pozwolenie z dnia [...] r., nie dotyczyło znajdującego się tam obecnie warsztatu samochodowego z poddaszem użytkowym, balkonem i [...] kondygnacyjną klatką schodową ze spocznikiem połączoną z budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanego w niedozwolonej przepisami Ministra Infrastruktury odległości [...] m od granicy posesji. Dodatkowo, samowolnie wyposażono budynek w piec na paliwo stałe oraz prowizoryczny komin wykonany z rynien deszczowych.
Skarżący podnoszą również, iż organ odwoławczy nie wskazał ani jednego faktu, który by dowodził że inwestor rozpoczął roboty budowlane w terminie o którym mówi art. 37 § 1 ustawy Prawo budowlane, nie wskazał też faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom (np. mapy geodezyjnej).
Zdaniem skarżących sprawę rozpatrzono w oparciu o niekompletny i nieaktualny (uchylone decyzje) materiał dowodowy, zebrany przez organy nadzoru budowlanego, który nie dotyczył problematyki wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestniczka postępowania S. B. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody i oddalenie skargi. Wskazała między innymi, że garaż przy ul. [...] w [...] zbudowała na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Strona wskazała dalej, że Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję potwierdzającą projekt zamienny, który to projekt uwzględniał zrealizowane odstępstwa od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego decyzją z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. udzielono jej pozwolenia na użytkowanie garażu.
S. B. podniosła też, że uzyskała ustną zgodę J. F. -poprzedniego właściciela domu przy ul. [...] na budowę garażu w odległości [...] m od granicy jego działki. Nadto w latach, kiedy otrzymała pozwolenie na budowę garażu M. i M. M. tu nie mieszkali, wprowadzili się dopiero w [...] r. i kupując posesję przy ul. [...] wiedzieli co i w jakiej odległościach jest pobudowane. Nie wnosili wtedy żadnych pretensji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, w toku kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy Sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga M. i M. M. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie organu I instancji.
Ostatnia sytuacja zachodzi jedynie, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji i dlatego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy kieruje się w tym zakresie przesłankami określonymi w art. 105 Kpa.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty.
Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje więc, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie sprecyzował przesłanek umorzenia postępowania organu I instancji poprzestając na ogólnym sformułowaniu jego bezprzedmiotowości.
Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić przypadek bezzasadności żądania strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992, Nr 1, poz. 17).
W sytuacji, gdy strona zainteresowana jest otrzymaniem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i konsekwentnie przy tym obstaje, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, o bezzasadności żądania strony organ odwoławczy winien był orzec w decyzji administracyjnej wydanej w wyniku rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji organ powinien był w niniejszej sprawie wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty, co uczynił organ I instancji. Podane przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, nie wskazywały na bezprzedmiotowość postępowania i nie uzasadnia podjętej decyzji. Tym samym jego decyzja, która jest przedmiotem skargi, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.105 Kpa.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.