Uzasadnienie
A. M. w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz córek P. S. i P. M. oraz o przyznanie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki P. S. i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. M. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją Nr [...], z dnia [...] przyznał A. M.:
- - zasiłek rodzinny na rzecz P. S. i P. M. w kwocie po [...] w okresie od [...] do [...].
- - dodatek z tytułu samotnego wychowywania P. S. w kwocie po [...] w okresie od [...] do [...],
- - jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. M. w kwocie [...] zł.
W dniu [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa z urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], w sprawie przyznania A. M. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że ujawnione zostały okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydana decyzji, a nie znane organowi, a mianowicie, że "wnioskodawczyni w strukturze wpisała córkę, która nie pozostaje na jej utrzymaniu".
Następnie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 163 kpa oraz art. 30 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ po zakończeniu wznowionego postępowania postanowieniem z dnia [...];
1/ z urzędu uchylił z dniem [...] decyzję [...] z dnia [...] w sprawie przyznania A. M. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na rzecz P. M., 2/ ustalił świadczenie nienależne za okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł, które należy zwrócić w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że A. M. wpisała w strukturę rodziny córkę P. S., która jak ustalono nie pozostaje na jej utrzymaniu.
P. S. wraz ze swoim dzieckiem i konkubentem mieszka w [...] przy ul. [...]. A. M. zatem we wniosku z dnia [...] podała dane niezgodne z prawdą. P. S. nie pozostaje na utrzymaniu swojej matki, ani w strukturze rodziny.
Następnie organ przytoczył treść art. 3 ust.16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierającego definicję rodziny oraz art. 30 ust.1 pkt 2 tej ustawy, stanowiącego o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
Odwołanie od tej decyzji wniosła A. M., domagając się jej uchylenia. Odwołująca się zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 9, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art.3 ust.16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera definicję rodziny, lecz nie reguluje kwestii wspólnego czy osobnego zamieszkiwania.
Zaprzeczyła, że we wniosku podała fałszywe dane, gdyż formularz wniosku nie zawiera rubryki dotyczącej adresu zamieszkania dziecka, a w pouczeniu nie zawiera informacji, że zasiłek nie przysługuje, gdy dziecko nie mieszka z matką oraz że organ nie udowodnił, iż córka nie mieszka z wnioskodawczynią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 163 kpa, art. 30 ust.1 i 2 w związku z art. 4, 5, 6 i art. 12 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołującej się i ustalił, że strona po wznowieniu postępowania miała możliwość zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień.
Z zebranych dowodów w sprawie wynika, że P. S. od czasu urodzenia dziecka nie mieszka z matką, lecz w lokalu przy ul. [...] należącym do rodziców konkubenta. Ustaleń tych dokonano na podstawie wywiadu rodzinnego z dnia [...] i wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] u J. B., siostry konkubenta.
Ponadto z wniosku J. B. – ojca konkubenta P. S. – o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia [...] wynika, że P. S. wchodzi w skład jego gospodarstwa domowego. Natomiast A. M. we wniosku z [...] w tej samej sprawie, nie uwzględniła w składzie rodziny P. S. i jej córki.
W tych okolicznościach organ I instancji słusznie uznał, że w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie na rzecz P. S. istniały okoliczności faktyczne nie znane organowi, których wnioskodawczyni świadomie nie podała.
Okoliczności te skutkują uchyleniem decyzji w części dotyczącej przyznania A. M. zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowania córki P. S., co w konsekwencji prowadzi do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] za okres od [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca powtórzyła zarzuty i stanowisko przedstawione w odwołaniu. Podkreśliła, że zwrot żądanej kwoty zniweczy w całości udzieloną pomoc, która została przeznaczona na potrzeby córki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
W myśl z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazała skarżąca.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi z powodu uchybienia dostrzeżonego przez Sąd z urzędu i skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w trybie przewidzianym przepisami o wznowieniu postępowania administracyjnego, a zatem w jednym z przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.
Jedną z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 /zdanie 1/ zasada niewzruszalności decyzji administracyjnych, a zgodnie z art. 16 § 1 /zdanie 2/ tegoż kodeksu uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z wyjątkowego charakteru art. 16 § 1 kpa wynika, że wyznaczone przepisami kpa odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegającą wykładni ścisłej, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 kpa.
Granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Takie granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynikają z art. 145 § 1 kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 kpa przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/.
W niniejszej sprawie postępowanie w trybie zwykłym zakończone zostało ostateczną decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu zasiłku rodzinnego na rzecz P. S. i P. M. oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania P. S. i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. M..
Organ pomocy społecznej wznowił to postępowanie z urzędu postanowieniem z dnia [...]. Z postanowienia tego wynika, że postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
W świetle powyższego przepisu, postępowanie organu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania powinno zmierzać do wyjaśnienia czy rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia określona w art. 145 pkt 5 kpa i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 § 2 kpa/.
W zależności od ustaleń będących efektem tego postępowania wyjaśniającego – organ wyda jedną z niżej wymienionych decyzji.
1/ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak przyczyn wznowienia do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a albo 2/ na podstawie art. 151 1 pkt 2 kpa – uchyli decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1 lub w art. 145a i wyda nową decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, 3/ na podstawie art. 151 § 2 kpa – stwierdzi, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa oraz wskaże przyczyny nieuchylenia tej decyzji. Organ wydaje decyzję o takiej treści, wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 kpa.
W sprawie będącej przedmiotem skargi do Sądu organy orzekające w postępowaniu w sprawie wznowienia w pierwszej i drugiej instancji naruszyły wyznaczone granice postępowania. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania rozpoznały nie tylko sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną, to jest sprawę przyznania A. M. zasiłku rodzinnego i zasiłku z tytułu samotnego wychowania P. S., ale również sprawę nie będącą przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną.
Rozpoznano bowiem w tym trybie sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] złotych.
Innymi słowy rzecz ujmując, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji wydanej po wznowieniu postępowania, wykracza poza granice przedmiotowe sprawy wznowionej.
Wskazać też należy, że w decyzjach organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie po wznowieniu postępowania jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 163 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególe.
Przytoczony wyżej przepis art. 163 kpa stwarza możliwość stosowania innych zasad wzruszania decyzji ostatecznych niż przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przejście do innego niż kodeksowy trybu wzruszania decyzji na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 kpa, wymaga po pierwsze – stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie – ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wzruszenia decyzji, po trzecie – rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu kodeksowego dotyczącego wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej /por. postanowienie NSA z dnia 10 września 1993r., SA/Wr 1156/93, nie publ./.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm./ nie zawierały przepisu pozwalającego na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń, w sposób o którym mowa w art. 163 kpa.
Tak więc zmiana lub uchylenie takich decyzji możliwa była tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego tj. w trybie wznowienia postępowaniu lub stwierdzenia nieważności albo za zgodą strony w trybie art. 155 kpa.
Reasumując, skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione, to efektem postępowania wyjaśniającego powinno być wydanie decyzji mającej swoje oparcie wyłącznie w art. 151 kpa.
Z powyższych względów wobec wyżej opisanego rażącego naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji.