Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy J. P. - uchylił decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wymeldowania W. P. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bezspornie rozstrzygnąć kwestii zamieszkiwania W. P. w przedmiotowym lokalu. Zdaniem Wojewody, organ gminy nie skorzystał z dostępnych środków dowodowych, przez co nie wyjaśnił wnikliwie okoliczności sprawy i tym samym naruszył postanowienie art. 77 § 1 k.p.a., nakazujące organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym również uzupełnienie materiału dowodowego z własnej inicjatywy.
Organ II instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała taka potrzeba, w szczególności należało przeprowadzić kontrolę meldunkową przedmiotowego lokalu oraz wywiad środowiskowy w miejscu stałego zameldowania W. P., a ponadto przesłuchać do protokołu B. P.- żonę J. P. oraz A. P.-B. i jej męża – T. B. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że uzupełniając materiał dowodowy organ gminy powinien przede wszystkim przeprowadzić kontrolę meldunkową lokalu i wywiad środowiskowy w miejscu stałego zameldowania W. P. oraz ponownie przesłuchać do protokołu strony oraz świadków. Organ gminy powinien również rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy, przesłuchując m. in. wskazanych przez organ odwoławczy świadków oraz dokonując innych czynności procesowych, w tym kontroli meldunkowej. Postępowanie to Burmistrz [...] zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą ponownie odmówił wymeldowania W. P. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że W. P. nie opuścił miejsca stałego zameldowania i że nie zachodzą w związku z tym przesłanki do jego wymeldowania.
Decyzja Burmistrza została zaskarżona przez J. P., który zarzucił iż organ w sposób stronniczy ocenił zeznania świadków, dając wiarę jedynie świadkom, którzy potwierdzają fakt zamieszkiwania W. P. w lokalu przy ul.[...] w [...], a którzy – zdaniem odwołującego się - kłamią, natomiast nie dał wiary świadkom wskazanym przez J. P. W odwołaniu zarzucono ponadto niewłaściwą ocenę przez organ I instancji innych dowodów, w tym postanowienia komornika o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz niewykonanie wszystkich czynności zaleconych przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r., w szczególności nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a nadto zarzucono brak fachowości w prowadzeniu postępowania i przewlekłość tego postępowania.
Po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy zobowiązany jest do wydania - z urzędu lub na wniosek strony - decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego, gdy osoba podlegająca wymeldowaniu opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ administracji publicznej orzekając w takiej sprawie powinien zatem jedynie ustalić, czy dana osoba opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu.
Organ II instancji stwierdził, że ustalenie spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu musi być udowodnione, a w przypadku gdy istnieją wątpliwości, czy osoba opuściła lokal, z którego ma zostać wymeldowana i gdy brak jest możliwości przeprowadzenia dodatkowych dowodów, to należy odmówić wydania decyzji o wymeldowaniu.
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że organ gminy wykorzystał dostępne i możliwe środki dowodowe w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem Wojewody, z dowodów zebranych przez organ gminy nie wynika, aby W. P. trwale opuścił miejsce stałego zameldowania, przeciwnie, z dowodów tych wynika, że przebywa on w lokalu przy ul. [...] w [...], mieszkając razem z rodzicami w pomieszczeniach znajdujących się na parterze budynku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało też, aby W. P. koncentrował interesy życiowe w innym miejscu, niż w przedmiotowym lokalu.
Organ II instancji uznał też, że J. P. nie wskazał świadków, którzy w sposób nie budzący wątpliwości organu potwierdziliby fakt opuszczenia lokalu przez W. P. Organ poddał bowiem w wątpliwość wiarygodność zeznań żony odwołującego się oraz jego pracownika, z uwagi na łączący te osoby z J. P. stosunek – odpowiednio: pokrewieństwa i pracy.
Wojewoda oceniając akta sprawy dał wiarę twierdzeniu W. P., iż mieszka on w przedmiotowej posesji, bowiem za dokonaniem takiego stwierdzenia przemawiają w szczególności zeznania świadków: [...] oraz kontrola meldunkowa przedmiotowego lokalu przeprowadzona w dniu [...] r. i pismo Komisariatu Policji [...] z dnia [...] r.
Skarżąc powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] J. P. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o obowiązku wymeldowania się W. P. ze spornej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji J. P. zarzucił opieszałe i niezgodne z terminami przewidzianymi w k.p.a. procedowanie, nieprawidłowe i niezgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pozbawienie skarżącego, jako strony, prawa udziału w niektórych, istotnych czynnościach administracyjnych w sprawie – co skutkowało nieprawidłowym ustalaniem stanu faktycznego, a także wybiórcze i niekorzystne dla skarżącego danie wiary dowodom z zeznań strony przeciwnej, przy jednoczesnej odmowie dania wiary dowodom mogącym świadczyć na korzyść skarżącego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została po wyjątkowo przewlekłym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, choć w ocenie skarżącego, ta właśnie sprawa wymagała rozprawy, czemu dał wyraz Wojewoda w decyzji z dnia [...] r. Ponadto skarżący wskazał, że w postępowaniu przeprowadzono różne czynności, w których miał on prawo brać udział i udziału tego domagał się, lecz dopuszczono go tylko do jednej czynności w postaci przesłuchania E. S., który jednoznacznie zeznał, że W. P. faktycznie przebywa u swojej siostry C. M., w [...] przy ul. [...]. Do pozostałych czynności, udokumentowanych w aktach sprawy, skarżący nie został dopuszczony. Z tego względu, już w trakcie postępowania administracyjnego skarżący kwestionował zarówno obiektywizm, jak i umiejętność prowadzenia tej sprawy przez pracownika Urzędu Miasta [...] - jednak jego postulatów dotyczących dopuszczenia do udziału w czynnościach, jak i o prowadzenie tej sprawy przez innego urzędnika, nie uwzględniono.
Tak nieprawidłowo przeprowadzone czynności – zdaniem skarżącego - pozwoliły organom obu instancji bezzasadnie dać wiarę świadkom zeznającym na korzyść W. P. i równie bezzasadnie odmówić wiary zeznaniom świadków: E. S., L. K., B. P. i M. Ż., którzy w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzali, że W. P. nie mieszka przy ul. [...] w [...]. Skarżący twierdzi, że w mieszkaniu przy ulicy [...] W. P. przebywa, z wizytą u swojej matki, najwyżej dwa razy w miesiącu - pojawiał się on na tej posesji dopiero wtedy, gdy z zawiadomień wynikało, iż odbywać się tam będą czynności administracyjne.
Skarżący uważa też, że gdyby sprawa była przeprowadzona dynamicznie, z rozprawą przewidzianą kodeksem postępowania administracyjnego i gdyby urzędnik prowadzący rozprawę mógł wysłuchać strony i świadków oraz dokonać w jednym miejscu i czasie niezbędnych konfrontacji - efekt tego postępowania byłby zgodny ze stanem faktycznym, a zatem decyzje byłyby sprawiedliwe. Zaskarżona decyzja, wydana po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zdaniem skarżącego jest oczywiście nietrafna i niesprawiedliwa, nie ustały bowiem przesłanki do wymeldowania W. P., który nie przebywa stale i nie mieszka przy ul. [...] w [...] a jego wszystkie sprawy życiowe, praca, odpoczynek po pracy, spędzanie czasu, nocowanie, mają miejsce poza tym lokalem.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej (wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgodnie z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy tego kodeksu. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych (prawnych) powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. (rozdział 4), a także nie powinno naruszać znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie innych przepisów prawa, wypowiadających się co do niektórych dowodów.
Bardzo istotne znaczenie w dochodzeniu do ustalenia prawdy obiektywnej ma przestrzeganie przez organ prowadzący postępowanie innej zasady procedury administracyjnej, wyrażonej w art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w której zawarty jest także obowiązek organu umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie tego prawa czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. Wśród tych przepisów szczególne znaczenie posiada przepis art. 79 k.p.a., zgodnie z którym: "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem" (§ 1) oraz "Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom, oraz składać wyjaśnienia" (§ 2).
Odnosząc powyższe zasady do sprawy niniejszej należy stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy w decyzji z [...] r. wskazał na konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, uchylając decyzję tego organu z dnia [...] r., jako naruszającą przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wskazując równocześnie organowi gminy m. in. na potrzebę rozważenia możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ gminy przeprowadził wprawdzie takie uzupełniające postępowanie wyjaśniające – nie przeprowadzając jednak rozprawy – ale zasadnie zarzuca skarżący w skardze, że postępowanie to przeprowadzono z naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności nie zagwarantowano mu udziału w przeprowadzeniu wielu istotnych czynności dowodowych.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że jego udział w przeprowadzeniu kontroli meldunkowej mógł mieć istotne znaczenie dla wyników tej czynności, podobnie także w przypadku przesłuchania świadków. Taki czynny udział skarżącego (z możliwością zadawania pytań i składania oświadczeń) w przesłuchaniu świadków oraz W. P. mogła zapewnić rozprawa administracyjna. Wprawdzie przeprowadzenie takiej czynności nie jest obowiązkowe, to jednak z uwagi na konieczność przesłuchania wielu świadków i w sytuacji, gdy zeznania tych świadków stanowią zasadniczy materiał dowodowy w sprawie, uznać należy, że przeprowadzenie takiej rozprawy mogło zarówno przyczynić się do przyspieszenia załatwienia sprawy, jak i zapewnić stronom – w szczególności skarżącemu – czynny udział w przesłuchaniu świadków. Miało to znaczenie także ze względu na fakt podnoszenia przez skarżącego, już na etapie postępowania administracyjnego, zarzutów o niewłaściwym – w tym przewlekłym – prowadzeniu postępowania i niezapewnianie mu realnego udziału w przeprowadzanych przez organ gminy czynnościach.
Przy prawidłowym przesłuchaniu świadków i przeprowadzeniu kontroli meldunkowej nie byłoby konieczne żądanie informacji z policji, tym bardziej, że zawarte w aktach informacje mają niewielki walor dowodowy, nie tylko ze względu na ich wzajemną sprzeczność, ale także na brak wskazania źródła dokonanych ustaleń, lub poprzestania na jednym źródle informacji – zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje wyraźny podział wśród świadków, co do faktu zamieszkiwania W. P. w przedmiotowym lokalu.
Sąd podziela pogląd organu odwoławczego wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w sprawach o wymeldowanie ustalenie spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu musi być udowodnione, a w przypadku gdy istnieją wątpliwości, czy osoba opuściła lokal, z którego ma zostać wymeldowana i gdy brak jest możliwości przeprowadzenia dodatkowych dowodów, to należy odmówić wymeldowania. Prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy musi być jednak poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, z zachowaniem zasad i przepisów procedury administracyjnej, przy zagwarantowaniu czynnego udziału stron w postępowaniu. Takiego czynnego udziału strony w postępowaniu nie wyczerpuje – wskazywana przez organy w niniejszej sprawie – możliwość przeglądania akt i wypowiadania się co do zebranych dowodów. W sytuacji, gdy strona w sposób wyraźny domaga się dopuszczenia do udziału w czynnościach (do czego ma zagwarantowane przepisem prawo), a wynik tych czynności miał istotne znaczenie dla sprawy, uznać należy, że naruszenie przepisów art. 10 i art. 77 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego decyzje organów obu instancji należało uchylić.
W ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób zapewniający udział skarżącego (a także drugiej strony) w czynnościach procesowych, przy czym z podanych wyżej powodów, zasadne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
Mając wszystko powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).