Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.), Prezydent Miasta Ś. zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia dla [...] S.A. z siedzibą w W. na usunięcie drzew różnego gatunku, z terenu nieruchomości działki nr [...], obr. [...], położonej w Ś. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. [...] S.A., użytkownik wieczysty działki nr [...], obr. [...], położonej w Ś., wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew różnego gatunku, z terenu ww. nieruchomości. Organ wskazał, że drzewa rosną w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, co jest niezgodne z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227).
Jak zauważył organ, podczas oględzin, które miały miejsce w dniu [...] r., stwierdzono, że na terenie działki nr [...], obr. [...] w Ś. występuje gatunek chroniony – [...] m2 wiciokrzewu pomorskiego.
Organ wskazał na art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., zwanej dalej: "u.o.p."), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków.
Kierując się art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnione jest od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Wobec powyższego, organ wskazał na obowiązek wnioskodawcy wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o zgodę na usunięcie [...] m2 wiciokrzewu pomorskiego, a po otrzymaniu stosownej decyzji dostarczenia jej organowi pierwszej instancji.
[...] S.A. [...] w S., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiło z zażaleniem na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji.
Kwestionowanemu postanowieniu ww. Spółka zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1727 ze zm., zwanej dalej: "u.t.k.").
Spółka argumentowała, że na gruncie problematyki usuwania drzew i krzewów, ustawodawca w art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p., wprowadził wyjątek, zgodnie z którym zastosowanie znajdują przepisy art. 56 ust. 1 u.t.k. Zdaniem strony, przepis ten stanowi autonomiczną podstawę usunięcia drzew.
Według strony, w rozumieniu ustawy u.t.k. każde drzewo lub krzew w odległości od linii kolejowej, wskazanej w § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., zagraża bezpieczeństwu ruchu kolejowego, a przez to utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje powstawanie zasp śnieżnych. W oparciu o stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego strona argumentowała, że ustawodawca wykluczył, aby w odległości nie mniejszej niż 15 m oraz równej 15 m od osi toru kolejowego rosły drzewa i krzewy.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 i art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 83c ust. 2 u.o.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło w pkt 1 postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w całości. W pkt 2 postanowienia organ drugiej instancji orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], miasto Ś., w części drzew oznaczonych we wniosku strony nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, iż rację ma strona, że art. 56 ust. 1 u.t.k. stanowi autonomiczną podstawę usunięcia drzew i krzewów. Organ podkreślił, iż oznacza to, że w przypadku, gdy drzewa lub krzewy utrudniają widoczność sygnałów i pociągów, utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, z wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie występuje zarządca infrastruktury kolejowej, a nie podmioty określone w art. 83 ust. 1 u.o.p.
Zdaniem organu, przepis z art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p., wyłącza stosowanie art. 83 ust. 1, ale nie innych przepisów tej ustawy.
Organ wskazał na obowiązek ustawowy organu administracji publicznej, przed wydaniem decyzji o usunięciu drzew lub krzewów, do dokonania oględzin w zakresie występowania gatunków chronionych (art. 83c ust. 1 i 2 u.o.p.). Jak zauważył organ, podczas oględzin wnioskowanych do usunięcia drzew, przeprowadzonych w dniu [...] r., stwierdzono występowanie gatunku objętego ochroną częściową – [...] m2 wiciokrzewu pomorskiego, w obrębie drzew objętych wnioskiem - oznaczonych nr [...].
W tej sytuacji, organ za zasadne uznał zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez wnioskodawcę stosownego zezwolenia na odstępstwo od zakazów w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną, wydanego na podstawie art. 56 ust. 2 u.o.p. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż każde z objętych wnioskiem drzew może być przedmiotem odrębnej decyzji, Kolegium uznało, że nie jest uzasadnione zawieszenie postępowania w stosunku do wszystkich [...] sztuk wnioskowanych do usunięcia drzew, ale tylko w obrębie których stwierdzono występowanie wiciokrzewu pomorskiego.
[...] S.A. z siedzibą w W. [...] w S., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, poprzez bezpodstawne zobowiązanie strony skarżącej do zachowania, do którego nie jest zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów, oraz dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym w szczególności ustawy u.t.k., na tle przepisów ustawy u.o.p., a także całkowite pominięcie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, w tym w szczególności § 1 tego rozporządzenia;
- - rażące naruszenie art. 53 § 1, art. 54 u.t.k. oraz § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., skutkujące zawieszeniem postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w odległości 10 m od osi skrajnego toru kolejowego.
W uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła, że przepisy u.t.k. stanowią lex specialis w stosunku do u.o.p., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1288/13. Zdaniem skarżącej, wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów określone ww. rozporządzeniem, są podstawą stwierdzenia, że zachowanie 15 m odległości od osi skrajnego toru kolejowego, jest główną i samoistną przesłanką do usunięcia drzew wzdłuż linii kolejowej objętych wnioskiem. Wskazywała, że problem drzew upadających na tory kolejowe jest realny i powoduje istotne straty materialne zarówno dla zarządcy linii kolejowych, jak i dla przewoźników, a pośrednio również dla pasażerów.
Według Spółki, organ zawieszając postępowanie co do drzew rosnących w odległości [...] m od toru, naruszył normy zawarte w art. 53 i art. 54 u.t.k. oraz § 1 ww. rozporządzenia.
Zdaniem skarżącej, ustawodawca w art. 56 ust. 1 u.t.k, postanowił, że w obszarze określonym wskazanym przepisem, drzew i krzewów po prostu nie może być, gdyż zawsze zagrażają bezpieczeństwu ruchu kolejowego. Spółka wskazując na naruszenie przez Kolegium art. 6 i art. 7 k.p.a., podniosła, że organ m.in. bezpodstawnie naruszył interes strony, którego naczelną zasadą jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Sąd zbadał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") i uznał, że skarga ta jest zasadna.
W okolicznościach sprawy niesporny jest jej stan faktyczny. [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiło z wnioskiem do organu pierwszej instancji o wydanie zezwolenia na usunięcie [...] sztuk drzew z terenu działki nr [...], obr. [...], gm. Ś. W trakcie kontroli, pracownicy organu ustalili, w ww. obszarze, w obrębie 15 metrów od osi skrajnego toru kolejowego, występowanie rośliny gatunku chronionego – wiciokrzewu pomorskiego, obejmującego drzewa oznaczone nr [...].
W świetle zarzutów skargi okolicznością sporną, jest uznanie przez organy obu instancji, że w sprawie przez wydaniem decyzji o usunięciu drzew, konieczne jest uzyskanie zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. na uzyskanie odstępstwa od zakazu usunięcia gatunków chronionych.
Do powyższej konkluzji organy doszły, uznając, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, zwanej dalej: "u.o.p."), w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków.
W związku z tym za konieczne organ pierwszej instancji uznał zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium uznało, że nie jest uzasadnione zawieszenie postępowania w stosunku do wszystkich [...] sztuk wnioskowanych do usunięcia drzew, ale tylko w obrębie których stwierdzono występowanie gatunku chronionego.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie obu instancji dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa, uznając, że w sprawie objętej przedmiotem skargi konieczne jest uzyskanie odstępstwa od zakazu usunięcia gatunków chronionych. Należy bowiem uwzględnić, że rzecz dotyczy umiejscowienia gatunku chronionego usytuowanego w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p., art. 81 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się do drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu.
W takiej sytuacji, stosownie do art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p., w sprawie znajduje zastosowanie uregulowanie szczególne z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, zwanej dalej: "u.t.k."). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy, usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227), na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej, drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.
W ocenie Sądu, istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma art. 56 ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym, w razie potrzeby usunięcia drzew i krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca.
Sąd uznaje, że powołany przepis stanowi samodzielną i wyłączną podstawę rozpoznania przez starostę wniosku zarządcy infrastruktury kolejowej w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów w miejscach określonych w art. 53 ust. 1 u.t.k., w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, stosownie do § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.
Za takim sposobem rozumowania Sądu przemawia przekonanie, że celem ustawodawcy, określonym w art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k. jest wyeliminowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego, podróżnych i mienia, jakie mogą powodować drzewa i krzewy rosnące w obrębie infrastruktury kolejowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni więc podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym przepisy u.t.k. stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o ochronie przyrody (patrz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1288/13, opubl. w Lex nr 1772331). Regulacja wynikająca z ww. przepisów u.t.k. oraz z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oznacza, że każde drzewo lub krzew w odległości mniejszej niż 15 m, liczonej od osi skrajnego toru kolejowego, zagraża bezpieczeństwu ruchu kolejowego i wymaga usunięcia, bez potrzeby uzyskania zgody, o której mowa w art. 83c ust. 2 i art. 56 ust. 2 u.o.p.
Powyższe odstępstwo, uzasadnione jest prymatem zdrowia i bezpieczeństwa publicznego nad ochroną przyrody. Należy podkreślić, że przewoźnik kolejowy stosuje rozwiązania ekologiczne, kompensujące negatywny wpływ transportu kolejowego na przyrodę, choćby poprzez wykorzystanie energii elektrycznej do napędu taboru kolejowego. Prawo unijne zezwala na stosowanie odstępstw od wszystkich zakazów przewidzianych w prawodawstwie chroniącym przyrodę. Powyższe odstępstwo jest celowe i słuszne, trudno byłoby bowiem przyjąć, że ochrona zwierząt i roślin powinna przeważać nad ochroną zdrowia publicznego czy też bezpieczeństwa, a do takich rezultatów prowadzi wykładnia przepisów u.o.p., przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Skład orzekający uznaje, że na gruncie niniejszej sprawy właściwy rezultat należy przyznać wykładni prawa, w świetle której ustawodawca wyłączył do sytuacji z art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k. stosowanie ustawy u.o.p., gdyż w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego nie mogą rosnąć jakiekolwiek drzewa i krzewy.
W takiej sytuacji, Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i bez potrzeby tamowały rozpoznanie sprawy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Na gruncie wniosku skarżącej, postępowanie wpadkowe wywołane zawieszeniem postępowania w celu uzyskania zgody na odstępstwo w stosunku do gatunków chronionych było więc bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skoro obowiązek uzyskania takiej zgody zniesiony został w stosunku do drzew i krzewów znajdujących się w miejscach określonych w art. 53 ust. 1, art. 56 ust. 1 u.t.k. w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 8 u.o.p.
Z tych względów, Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Sąd korzystając z ww. uprawnienia umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowe, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł, w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.