Uzasadnienie
Wójt Gminy reprezentowany przez Administratora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia 29.08.2011r., Nr 1/2004 562-11, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9, art. 53a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił J.N. przyznania wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym C.P.
Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że w dniu [...] J.N. złożyła wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym C.P. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt [...], z którego wynika, że sąd przyznał jej wynagrodzenie (jako kuratorowi) za sprawowanie opieki w wysokości [...] zł miesięcznie, pokrywane ze środków publicznych, na podstawie przepisów o pomocy społecznej.
Organ wskazał dalej, że zgodnie z art. 53a ustawy o pomocy społecznej na podstawie przepisów tej ustawy możliwe jest przyznanie wynagrodzenia jedynie za sprawowanie opieki. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawczyni domaga się przyznania wynagrodzenia za sprawowanie kurateli. Ponadto organ I instancji podał, że zgodnie z art. 179 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora.
W świetle powyższego, zdaniem organu I instancji, w tym zakresie winien być zmieniony zapis punktu 1 ww. postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...], bowiem sąd ten błędnie określił podstawę prawną przyznania wynagrodzenia.
Od powyższej decyzji J.N. złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym C.P.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i dodatkowo podało, że w toku postępowania odwoławczego J.N. przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...] w sprawie dokonania wykładni punktu 1 postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. [...]. Z orzeczenia tego wynika, iż wynagrodzenie za sprawowanie kurateli nad osobą ubezwłasnowolnioną częściowo wypłacone powinno być na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem sądu przepisy § 3 art. 162 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mają odpowiednie zastosowanie do kuratora dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo i dlatego też, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które stosuje się odpowiednio, ponieważ kurator dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej nie jest ustanowiony na czyjeś żądanie lecz z urzędu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło dalej, że art. 36 pkt 1 lit. h ustawy o pomocy społecznej jako jedną z form świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wymienia wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Zdaniem organu odwoławczego w ustawie wyraźnie wskazano, iż świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest wynagrodzenie należne opiekunowi za sprawowanie opieki i tym samym nie sposób przyjąć, że prawo do powyższego świadczenia może przysługiwać także kuratorowi ustanowionemu przez sąd za sprawowanie kurateli.
W ocenie organu, wskazuje na to także treść art. 53a ww. ustawy, który to w zdaniu pierwszym stanowi, że wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Powtórzenie przez ustawodawcę zwrotu "sprawowanie opieki" wyraźnie wskazuje na to, iż wolą ustawodawcy było przyznanie, na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej prawa do wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż wskazany zwrot "sprawowanie opieki" może odnosić się także do kurateli. Obie instytucje (opieka i kuratela), mimo iż uregulowane są w tym samym akcie prawnym (Kodeks rodzinny i opiekuńczy), co do zasady spełniają inną rolę. Opiekę można zdefiniować jako ciągłe i bezinteresowne zaspakajanie przez opiekuna opiekuńczych potrzeb podopiecznego. Kuratela jest instytucją zbliżoną do opieki, jej celem jest ochrona osób, bądź praw majątkowych osób, które nie mogą same prowadzić swoich spraw.
Na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uregulowania dotyczące wynagrodzenia za sprawowanie opieki i kurateli różnią się od siebie. Co do zasady, wynagrodzenie za sprawowanie opieki pokrywane jest z dochodów lub majątku osoby, dla której opieka została ustanowiona, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (art. 162 § 3 Kodeksu). W przypadku kurateli sposób wynagrodzenia określa art. 179 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora. Odmienność powyższych regulacji objawia się tym, iż w przypadku opieki, wynagrodzenie za jej sprawowanie, pokrywane jest z środków publicznych - Skarbu Państwa.
Natomiast w przypadku kurateli, wynagrodzenie za jej sprawowanie powinien pokryć ten, kto żądał ustanowienia kuratora. Organ wskazał na brak odesłania, w przypadku wynagrodzenia kuratora, do przepisów szczególnych - ustawy o pomocy społecznej, tak jak ma to miejsce w przypadku wynagrodzenia za sprawowanie opieki.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że w rozpatrywanym przypadku ustanowienie kuratora nastąpiło z urzędu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak jest podstaw do obciążania Skarbu Państwa wydatkami związanymi z wynagrodzeniem za sprawowanie kurateli na podstawie przepisów o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki. Luka prawna związana z wynagrodzeniem kuratora ustanowionego z urzędu, której wystąpienia nie przewidział ustawodawca, zdaniem Kolegium, nie może zostać zastąpiona odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących opieki.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie i wniosła o rozpatrzenie jej sprawy przez sąd.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia [...] Prokurator Prokuratury Apelacyjnej zgłosiła swój udział w postępowaniu i wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły J.N. wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnionym C.P., uznając, że luka prawna związana z wynagrodzeniem kuratora ustanowionego z urzędu nie może zostać zastąpiona odesłaniem do odpowiedniego stosowania odnośnie do kurateli przepisów dotyczących opieki.
Dokonanej w ten sposób wykładni przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.
Na wstępie wskazać należy, że podstawą do rozstrzygania o prawie kuratora do wynagrodzenia za sprawowanie kurateli jest art. 179 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), zwanej dalej "Kodeksem", zgodnie z którym, organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora. Na zasadzie odesłania wynikającego z treści art. 178 § 2 Kodeksu, w zakresie nie uregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosuje się odpowiednio do kurateli przepisy o opiece z zachowaniem przepisów poniższych, tj. działu III.
Natomiast stosownie do treści art. 162 § 3 Kodeksu wynagrodzenie za sprawowanie opieki pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której opieka została ustanowiona, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej.
Jednocześnie w świetle przepisu art. 36 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) świadczeniem z pomocy społecznej jest wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Natomiast zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Wynagrodzenie to obliczone w stosunku miesięcznym nie może przekraczać 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia. Udzielenie świadczeń w postaci wynagrodzenia za sprawowanie opieki nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej (art. 53a ust. 2 ww. ustawy).
Tak więc z przedstawionych powyżej przepisów Kodeksu wynika, że sąd opiekuńczy na żądanie kuratora, orzeka o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania wynagrodzenia należnego z tytułu sprawowania kurateli.
W regulacji zamieszczonej w Kodeksie dotyczącej przyznawania wynagrodzenia dla kuratora zabrakło unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, kiedy to kurator został ustanowiony z urzędu. Podkreślić jednak trzeba, że brak normy prawnej w tym zakresie nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla osób, które taką kuratelę sprawują.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (LEX nr 279784) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii.
Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego skład sądu, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela. Tym samym przyjęta przez organy orzekające w sprawie interpretacja wyżej wskazanych przepisów nie zasługuje na akceptację.
Dodatkowo wskazać należy, że wyrażona w art. 6 Kpa zasada praworządności, nawiązująca w swojej treści do art. 7 Konstytucji RP, nakłada na organy zarówno obowiązek zastosowania w rozpatrywanej sprawie właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa należy posiłkować się wnioskami płynącymi z zastosowania różnych rodzajów wykładni – językowej, systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) wyraził stanowisko, zgodnie z którym "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego".
Reasumując, w niniejszej sprawie wykładnia ww. przepisów Kodeksu oraz ustawy o pomocy społecznej, w ocenie sądu, prowadzi do wniosku, że to sąd powszechny przyznaje wynagrodzenie za sprawowanie opieki, a także kurateli – do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu o opiece – i ustala jego wysokość oraz wskazuje podmiot zobowiązany do pokrycia wynagrodzenia. W przypadku wskazania przez sąd powszechny, że wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej, rola organu administracji publicznej sprowadza się do wykonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wynagrodzenia.
Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, dokonując jego nieprawidłowej wykładni i wydając na podstawie art.53a ustawy o pomocy społecznej decyzję odmawiającą przyznania wynagrodzenia za sprawowanie kurateli (decyzja organu I instancji następnie została utrzymana w mocy), w sytuacji gdy nie były uprawnione do wydawania decyzji w tym zakresie (art.53a ust.2).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 1 ww. ustawy.