Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1405/17

Uzasadnienie

1. 1. Starosta [...], decyzją z dnia [...] r., orzekł o uznaniu J. K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Decyzja została wydana na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 9 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Organ podał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne przez okres ponad 365 dni jednak utrata prawa do tego świadczenia nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą była sprawowana opieka, co skutkuje odmową przyznania prawa do zasiłku.

1. 2. W odwołaniu Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z treścią decyzji. Podała, że jej córka zmarła [...] r., a termin posiedzenia komisji był wyznaczony na [...] r.
2. 3. Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej przywoływana jako: "K.p.a."), w związku z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.i.r.p."), Wojewoda Z. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Organ przekonywał, że dla rozstrzygnięcia kwestii, będącej osią sporu, zasadnicze znaczenie ma treść art. 71 u.p.z.i.r.p.

Ustalił ponadto, że Skarżąca pobierała w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni świadczenie pielęgnacyjne. Wypełniła tym samym pierwszy z warunków przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie została jednak spełniona druga z przesłanek, o której mowa w art. 71 u.p.z.i.r.p., bowiem utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, lecz nastąpiła z upływem czasu, na jaki prawo to zostało przyznane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, iż Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu rejestracji przedłożyła m.in. zaświadczenie z G. O. P. S. w W., z którego wynika, że do dnia [...] r. pobierała na dziecko świadczenie pielęgnacyjne.

Organ przytoczył normę art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. i wskazał, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto, gdy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9 cyt. wyżej ustawy).

Biorąc pod uwagę powyższe Organ uznał zatem, że oprócz warunku pobierania ww. świadczenia przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji musi też zaistnieć druga przesłanka, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., tj. musi nastąpić utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a jej powodem ma być śmierć podopiecznego.

Po dokonaniu analizy akt Organ uznał, że taka sytuacja faktyczna nie wystąpiła.

1. 4. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Skarżąca zaistniałej sytuacji nie rozumie. Wskazuje, że córka zachorowała w wieku 13 lat na nowotwór, stan jej zdrowia był bardzo poważny, a Skarżąca do końca się nią opiekowała. Podniosła, że mimo, że każde zaświadczenie do komisji córka miała wystawiane bez rokowań, to nie miała stałego orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że ostatnie orzeczenie córka miała wydane do 30 września 2017 r. (sobota), a zmarła [...]. Podniosła, że lekarz rodzinny skierował pismo o przyspieszenie orzekania o stopniu niepełnosprawności z uwagi na krytyczny stan zdrowia chorej córki, jednak z uwagi na brak wolnych terminów posiedzenie komisji wyznaczono dopiero na dzień [...] r. Skarżąca uwypukla brak swojej winy i wskazuje na trudną sytuację, w jakiej się znalazła.
2. 5. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy a pozostawienie rozstrzygnięć w obiegu prawnym godziłoby w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości.

6. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a.")

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkować powinno w demokratycznym państwie prawa koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Organu I instancji.

1. 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Świadczenia przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm. (zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne) - uzależnione są między innymi od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższe prawo do uzyskania jednego spośród wskazywanych świadczeń jest pochodne i ściśle powiązane z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Praktyka działań organów orzeczniczych, co wynika z zaskarżonej decyzji, jak też m.in. z zaleceń Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w zakresie zachowania ciągłości orzeczeń niepełnosprawności, pokazuje, że "powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności może przyjąć wniosek o wydanie orzeczenia osobie posiadającej ważne orzeczenie wydane na czas określony, jednakże nie może, co do zasady, rozpatrzyć tego wniosku, tj. wydać kolejnego orzeczenia na posiedzeniu składu orzekającego przed upływem terminu ważności wydanego wcześniej orzeczenia". Organy stoją bowiem na stanowisku, że "wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności w okresie ważności dotychczasowego prowadziłoby do sytuacji istnienia w tym samym czasie dwóch decyzji dotyczących statusu osoby niepełnosprawnej i w konsekwencji oznaczałoby nieważność powyższych decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, jaki okres pozostał do upływu terminu ważności posiadanego orzeczenia." (por. odpowiedź z dnia 24 marca 2010 r. na interpelację nr [...] w sprawie zapewnienia osobie niepełnosprawnej ciągłości korzystania z uprawnień w razie konieczności wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności).

Podobne stanowisko zajął Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na oświadczenie Senatora RP (oznaczenie sprawy: [...]), w którym stwierdzono, że: "W okresie od dnia złożenia ww. wniosku do dnia upływu ważności orzeczenia wydanego na czas określony, zespół może wezwać osobę do uzupełnienia dokumentacji medycznej lub przedłożenia innej dokumentacji potrzebnej do wydania orzeczenia, tj. może podjąć czynności niezbędne do przygotowania posiedzenia składu orzekającego. W takim przypadku termin posiedzenia składu rozpatrującego wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia powinien być wyznaczony, jeżeli pozwalają na to warunki organizacyjne, niezwłocznie po dniu upływu ważności orzeczenia wydanego na czas określony, tak aby osoba orzekana, w sytuacji ponownego zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych zachowała ciągłość statusu osoby niepełnosprawnej co jest istotne dla realizacji jej ulg i uprawnień.

Należy również wyraźnie podkreślić, iż w świetle przepisów prawa niedopuszczalne jest wydanie nowego orzeczenia w okresie ważności dotychczasowego orzeczenia, stąd powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności może przyjąć wniosek o wydanie orzeczenia osoby posiadającej ważne orzeczenie wydane na czas określony, składany ze względu na upływ terminu jego ważności, jednakże nie może rozpatrzyć tego wniosku, tj. wydać kolejnego orzeczenia na posiedzeniu składu orzekającego przed upływem terminu ważności wydanego wcześniej orzeczenia. Złamanie powyższej zasady doprowadziłoby do legitymowania się przez osobę zainteresowaną dwoma orzeczeniami (decyzjami) dotyczącymi tego samego przedmiotu postępowania, wobec tej samej strony postępowania, co automatycznie powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności nowego orzeczenia wydanego w okresie dotychczasowego orzeczenia.". I dalej: "(...) wskazane wyżej powyżej rozwiązanie przyjęte w systemie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności nie wpływa, pomimo braku możliwości wydania kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w okresie ważności posiadanego orzeczenia (z wyjątkiem sytuacji zmiany stanu zdrowia), negatywnie na prawo do korzystania z określonych uprawnień pod warunkiem uwzględniania specyfiki procesu orzekania o niepełnosprawności w przepisach regulujących ich przyznawanie.".

8. O ile słusznym jest pogląd, wg którego samo orzeczenie o niepełnosprawności posiada przymiot prawa o charakterze osobistym i niezbywalnym i trudno wskazać na możliwość wstąpienia w miejsce strony postępowania orzeczniczego, na podstawie art. 30 § 4 K.p.a., spadkobiercy, to w ocenie Sądu, nie powinno się automatycznie pomijać aspektu praw osób trzecich, których źródło znajduje się w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności osoby zmarłej.

Zależność szczególnych uprawnień od wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, uwidacznia się, gdy uwzględni się przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. W myśl tego przepisu, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto gdy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres [...] dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p.).

9. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 września 2017 r. osoba legitymująca się ważnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (córka Skarżącej), zaliczającym ją do znacznego stopnia [...] na okres do dnia [...] r. złożyła wniosek, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. W dniu [...] r. córka Skarżącej jako osoba zainteresowana wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zmarła.

Biorąc pod uwagę powyższy wywód i przenosząc rozważania na grunt tej sprawy, jako założenie przyjąć należy, że - przy ważności orzeczenia na czas do [...]. - skład orzekający P. Z. do S. O. o N. w W. nie mógł orzekać w miesiącu wrześniu, a pierwszą możliwą datą był miesiąc październik. Wyznaczenie takiego terminu musi jednak, co podkreślono powyżej, każdorazowo uwzględniać możliwości organizacyjne danego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

W związku ze śmiercią córki Skarżącej, P. Z. do S. O. o N. w W. zobligowany był wydać, na podstawie § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 z późn. zm.), orzeczenie o umorzeniu postępowania.

Powyższe pociągnęło za sobą kolejne konsekwencje, gdyż kolejne Organy – jak np. K. G. O. P. S. w W. nie mógł wydać decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania określonego świadczenia od dnia [...] r. W konsekwencji Organy orzekające w sprawie przyznania Skarżącej (matce zmarłej) zasiłku dla bezrobotnych uznały, że brak jest materialnoprawnych podstaw do zaliczenia okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro utrata prawa do tego zasiłku wiązała się z upływem terminu, na który został przyznany, a nie śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.

10. Powyżej nakreślony stan faktyczny i prawny implikuje rozważania w zakresie pożądanej interpretacji normy art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. i kierunku działań Organów, które w następstwie prawidłowej interpretacji wskazanej normy powinny podjąć działania naprawcze i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z zaprezentowaną poniżej oceną

Zdaniem Sądu, co słusznie zauważył Organ I instancji, w zaistniałym stanie możemy mieć do czynienia z luką prawną. Jeśli bowiem dokonać ścisłej i literalnej wykładni wskazywanego przepisu, to uznać należałoby, że ustawodawca nie objął normą art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. opisanej sytuacji.

Wskazać przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii dopuszczalności kwestionowania braku określonych regulacji w postępowaniu przed nim. Wskazywał, że zaniechanie ustawodawcy jako takie nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej. W wypadku natomiast obowiązującego aktu normatywnego jest w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego ocena jego konstytucyjności z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął. Ocenie TK podlega zawsze treść normatywna zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (tak wyrok TK z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05 i przytaczane tam wyroki TK, dostępne na: www.tk.gov.pl).

Ten sam Trybunał wielokrotnie podkreślał, że pytanie prawne należy traktować jako szczególny – subsydiarny – instrument badania konstytucyjności przepisów, wykorzystywany wówczas, gdy wątpliwości sądu co do zgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, nie mogą być usunięte przez sąd w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie nie można zastosować innych, niebudzących wątpliwości przepisów prawnych lub aktów normatywnych. Trybunał podkreślał, ze jeżeli sąd orzekający poweźmie co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia wątpliwości natury konstytucyjnej, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt P 112/15).

11. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu były traktowane równo, bez dyskryminowania i faworyzowania (por. np. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1, wyroki z: 21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 121; 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102 i 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170).

Trybunał wskazywał, że przy ocenie regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie, ciężar dowodu, że wprowadzone różnicowanie podmiotów posiadających wspólną cechę istotną spełnia wymienione wyżej wymogi, spoczywa na organie państwowym, który ustanowił zakwestionowany akt prawotwórczy (wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).

Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że fundamentalny charakter zasady równości w demokratycznym państwie prawnym nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Równocześnie kryterium to można w świetle zasad i wartości konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (zob. wyroki z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97; 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24).

Ewentualne wyjątki od zasady równości powinny odpowiadać następującym wymaganiom:

1. 1) zróżnicowania muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. To znaczy, że wprowadzane odstępstwa od zasady równości muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium;
2. 2) zróżnicowania muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
3. 3) muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia z: 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31; 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 12 grudnia 1994 r., sygn. K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 42; 16 grudnia 1996 r., sygn. U 1/96, OTK ZU nr 6/1996, poz. 55; 4 lutego 1997 r., sygn. P 4/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 3 oraz wyroki z: 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41; 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 72; 23 kwietnia 2009 r., sygn. K 65/07).

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny przypomina, iż zasada równości – mimo, że jest jedną z przewodnich zasad kształtujących status jednostki w Rzeczypospolitej – nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może podlegać ograniczeniu.

W wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. K 2/10), Trybunał wskazał, że między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej istnieje ścisły związek. Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności, by równo traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zróżnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33).

W doktrynie natomiast wskazuje się, że zasada sprawiedliwości społecznej i zasada równości w znacznej części nakładają się na siebie, a także, że żadnej z tych zasad nie sposób definiować bez jednoczesnego nawiązania do drugiej (por. M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak i A. Preisner, Warszawa 2002, s. 123).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie interpretuje pojęcie sprawiedliwości społecznej w połączeniu z pojęciem równości. Stoi na stanowisku, że jeżeli w podziale dóbr i związanym z tym podziale ludzi występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówność. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, wyrok z 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97).

12. Art. 67 Konstytucji wyraża prawo do zabezpieczenia społecznego – zgodnie z jego brzmieniem "Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa" (ust. 1). Z kolei w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa".

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że art. 67 ust. 2 Konstytucji jest przepisem adresowanym do bezrobotnych, tj. obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków utrzymania. Przepis ten ogranicza więc prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania (por. wyrok z 6 października 2015 r., sygn. SK 19/14, wyrok TK z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Jednocześnie wykładnia art. 67 ust. 2 Konstytucji nie może abstrahować od celu prawa do zabezpieczenia społecznego, jakim jest zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy (por. wyrok TK z 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3).

Trybunał, odwołując się do swojego orzecznictwa, przyjmuje, że zabezpieczenie społeczne współcześnie musi być pojmowane jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy czy doznali ograniczenia tej zdolności albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny (por. orzeczenie TK z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49).

TK wskazuje także, że aby mówić o prawie do zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 67 ust. 2 Konstytucji, muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: obywatel musi pozostawać bez pracy nie z własnej woli oraz nie może posiadać innych środków utrzymania. Biorąc pod uwagę, że celem regulacji konstytucyjnej prawa do zabezpieczenia społecznego jest stworzenie instrumentarium służącego zaspokajaniu niezbędnych potrzeb obywateli, w wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. SK 19/14 Trybunał stwierdził, że regulacja ustawowa realizująca ten cel powinna gwarantować efektywną pomoc dla obywatela. Pomoc ta będzie efektywna w sytuacji, gdy obywatel uzyska możliwość skorzystania z niej w razie ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Jednocześnie ustrojodawca pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Ustawodawca zaś, kształtując zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, powinien poszukiwać nie tylko efektywnych mechanizmów jego urzeczywistniania, lecz także zagwarantować nienaruszalność istoty tego prawa (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136, z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100).

W wyroku z 6 października 2015 r., (sygn. SK 19/14), TK wykazywał także na związek prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji) z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Akcentował, że wprawdzie zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, jednak musi się ona opierać na konstytucyjnej aksjologii, zwłaszcza na zasadach sprawiedliwości społecznej i równości (zob. wyrok TK z 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185). Wymóg ten wskazuje na dodatkową perspektywę dla oceny rozwiązań ustawowych przyjmowanych w zakresie określonym w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Perspektywę tę wyznacza przede wszystkim związek prawa do zabezpieczenia społecznego i zasady sprawiedliwości społecznej.

W doktrynie wskazuje się, że sprawiedliwy podział dóbr może być oparty na następujących formułach: "każdemu po równo", "każdemu według zasług" i "każdemu według potrzeb". Trzecia formuła dotyczy pomocy społecznej i nawiązuje do koncepcji miłosierdzia, która polega na tym, że człowiekowi, który nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb, należy zmniejszyć cierpienie (A. Domańska, Zasady sprawiedliwości społecznej we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym, Łódź 2001, s. 52). Rozwijając to założenie, podnosi się, że "Sprawiedliwa pomoc to taka, która przez dopasowanie do potrzeb świadczeniobiorcy umożliwi mu przezwyciężenie jego trudnej sytuacji życiowej" (I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca: Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 131).

Trybunał zwracał uwagę, że obowiązek stanowienia przez ustawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasady sprawiedliwości społecznej, został wyrażony w art. 2 Konstytucji. Natomiast samo pojęcie sprawiedliwości społecznej jest silnie powiązane z innymi pojęciami konstytucyjnymi, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego czy zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (por. wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 62).

W ocenie Trybunału, związek art. 67 ust. 2 z art. 2 Konstytucji polega na tym, że samo prawo do zabezpieczenia społecznego, jak i przesłanki wynikające z art. 67 ust. 2 stanowią konkretyzację formuły sprawiedliwości "każdemu według potrzeb". Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli oraz równocześnie nieposiadający innych środków utrzymania ma prawo do otrzymania od państwa pomocy. Z kolei pomoc ta musi być oparta w tym wypadku na sprawiedliwym podziale dóbr w stosunku do tych obywateli, którzy nie mogą z przyczyn obiektywnych samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Celem ustawodawcy jest stworzenie instrumentów zabezpieczających sprawiedliwy rozdział środków pomocowych przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej proporcji między wysokością tych przyznawanych środków a rzeczywistymi potrzebami obywatela.

13. Przenosząc powyższe rozważania w zakresie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i równości, na tę sprawę, Sąd podkreśla, że w jego ocenie szczególność opisywanego stanu faktycznego, nie znajduje racjonalnych przesłanek do rozróżnienia sytuacji uprawnionych ze względu na kryterium, czy osoba niepełnosprawna dożyła terminu posiedzenia składu orzekającego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, czy też nie.

O ile bowiem, biorąc pod uwagę jedynie ścisłą, literalną wykładnię normy art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., w tym pierwszym przypadku doszłoby do zachowania ciągłości orzeczeń o niepełnosprawności, o tyle w drugim zachodzi przesłanka tamująca wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, co w sposób bezpośredni godzi w prawa najbliższych zmarłej osoby niepełnosprawnej i w oczywisty sposób narusza konstytucyjną zasadę tak sprawiedliwości społecznej, jak i równości. Choć prawdopodobnym jest przecież (zwłaszcza w przypadku śmierci wnioskodawcy spowodowanej chorobą), że wobec wnioskodawcy również zaistniałaby ciągłość orzeczeń.

Zdaniem Sądu takie rozgraniczenie nie znajduje żadnych usprawiedliwionych podstaw. Brak tych podstaw uwypukla się tym bardziej, że każde z wyżej opisywanych świadczeń wpisuje się w szeroko pojęty system zabezpieczenia społecznego.

Przypomnieć także wypada, że przytaczany przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. dodany przez art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1940) zmieniającej niniejszą ustawę, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że wprowadza się możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych., w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu [...] dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również do okresu uprawniającego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma, w ocenie ustawodawcy, na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką.

Stąd intencja prawodawcy w zasadzie nie budzi wątpliwości.

14. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przyjąć należało nie literalną i wąską interpretację (jak to uczyniły Organy obu instancji), art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., ale adekwatną do sytuacji, szeroką, zgodną z Konstytucją i przede wszystkim wskazującą na indywidualne podejście i rozpatrzenie sprawy, mającą na względzie cel, jaki przyświecał ustawodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższy wywód nie sposób bowiem przyjąć, że utrata przez Skarżącą świadczenia o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. nie nastąpiła w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, zaś brak formalnego orzeczenia o niepełnosprawności, nie powinien w jej sytuacji być potraktowany jako przesłanka tamująca możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Przyjęcie bowiem takiej interpretacji godzi w podstawowe zasady konstytucyjne i nie taka była intencja ustawodawcy. Jednocześnie wziąć tu pod uwagę należy całość dokumentów i dowodów, jakie zgromadzono w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, działając w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 t.j.), po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz faktami przytoczonymi w bezpośredniej rozmowie z członkiem rodziny osoby orzekanej oraz przedłożoną dodatkowo dokumentacją medyczną, lekarz - przewodniczący składu orzekającego uznał, że posiadana dokumentacja medyczna jest wystarczająca do wydania oceny stanu zdrowia bez badania i że córka Skarżącej nie może uczestniczyć w posiedzeniu składu, co zostało potwierdzone aktualnym zaświadczeniem lekarskim. P. Z. do S. O. o N. w W. natomiast, po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją medyczną oraz dokonaną przez lekarza, przewodniczącego składu orzekającego, oceną kliniczną stanu zdrowia, jak również na podstawie przeprowadzonej analizy i wywiadu psychologa specjalisty - członka zespołu orzekającego stwierdził, iż zebrane dowody w sprawie kwalifikują córkę Skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności, ponieważ istniejące schorzenia powodują, że wymaga ona aktualnie stałej opieki i pomocy osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Także inne działania podejmowane przez Skarżącą przemawiają za uznaniem, że dopełniła ona należytej staranności i dopilnowała terminu złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności a jedynie względy organizacyjne Powiatowego Zespołu przesądziły, że wydanie tak potrzebnego szybko orzeczenia, mającego także wpływ na prawa osób trzecich zostało przesunięte w czasie i w konsekwencji, z uwagi na śmierć córki, nie mogło zostać wydane.

Te wszystkie okoliczności, w związku z wymagającymi respektu zasadami konstytucyjnymi, o których była mowa z tym orzeczeniu, bez wątpienia przesądzają za koniecznością uznania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., zaś utrata prawa do pobierania świadczenia, o którym mowa w tym przepisie, spowodowana była śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.

15. W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].