Uzasadnienie
1. W dniu 28 czerwca 2022 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 t.j.) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 t.j.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2022 r.
W § 1 uchwały Nr [...] Rada Gminy wskazała, że określa się program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G. w 2022 roku w brzmieniu określonym w załącznikach do niniejszej uchwały. Z kolei, w § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi G., a w § 3 postanowiła o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z..
2. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w K., zaskarżając ją w części, tj. § 2 ust. 2 oraz § 11 programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2022 r.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
- - art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572), zwanej dalej: "u.o.z.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania uchwały i przyjęcie w § 2 ust. 2 uchwały przepisu stanowiącego, iż odławianie bezdomnych zwierząt realizowane jest przez Gabinet Weterynaryjny Usługowy Zakład Weterynarii Spółka Cywilna E. R., Z. K. z siedzibą przy ul. [...], [...], lekarza weterynarii Z. K. oraz w przypadku psów także Stowarzyszenie Wspierania i Rozwoju Schroniska dla Zwierząt w K. "R. " przy ul. [...] w K., z którym gmina zawarła umowę, w przypadku, gdy realizacja zadania określonego w treści art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z., może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt;
- - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niezrealizowanie upoważnienia ustawowego, polegającego na niewskazaniu konkretnych sposobów wydatkowania kwot przeznaczonych na realizację celu programu określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.
Mając powyższe na uwadze Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2 oraz § 11.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że pierwotna uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G. na 2022 rok była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z., który w dniu [...] maja 2022 r. w rozstrzygnięciu nadzorczym znak[...] stwierdził nieważność ww. uchwały.
W związku z powyższym, Rada Gminy w dniu 28 czerwca 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G. w 2022 roku. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu 5 lipca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2022 r., poz. [...]) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. ani orzeczenia sądu administracyjnego.
Zdaniem Prokuratora analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem.
Prokurator podał dalej, że materialnoprawną podstawę przedmiotowej uchwały stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
W § 2 ust. 1 i 2 Programu Rada Gminy wskazała, że odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter doraźny i realizowane jest przez Gabinet Weterynaryjny Usługowy Zakład Weterynarii Spółka Cywilna E. R., Z. K. z siedzibą przy ul. [...], [...], lekarza weterynarii Z. K. oraz w przypadku psów także przez Stowarzyszenie Wspierania i Rozwoju Schroniska dla Zwierząt w K. "R. " przy ul. [...] w K., z którym gmina zawarła umowę, w sytuacji, gdy realizacja zadania określonego w treści art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z., może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Z kolei, w § 11 Programu wskazano, że w budżecie gminy G. zabezpiecza się środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości [...] zł. W Programie nie wskazano jednak sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację celu określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.
Prokurator podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/17, zgodnie z którym "Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należy również uregulować w programie sposób wydatkowania tych środków. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań, z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie, pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją.
Powyższe również należy uznać za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa."
W ocenie Prokuratora, zakwestionowane powyżej przepisy uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter ich naruszenia uzasadniania uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2 oraz §11.
- 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości.
Rada Miejska wskazała, że z treści § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że wśród podmiotów wymienionych w treści przedmiotowej uchwały znajduje się podmiot prowadzący schronisko, tj. Stowarzyszenie Wspierania i Rozwoju Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt ". " przy ul. [...] w K., zatem zarzut Prokuratora w tym zakresie jest nieuzasadniony.
W dalszej kolejności Rada wyjaśniła, że w § 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z przedmiotowego programu, tj. kwotę w wysokości [...] zł, lecz także sposób ich wydatkowania.
Rada podkreśliła, że § 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zawiera rozbudowany opis sposobu wydatkowania środków przeznaczonych w 2022 r. na realizację programu poprzez wskazanie konkretnych kwot przeznaczonych na konkretne cele określone w programie, a mianowicie na:
odławianie i zapewnienie miejsca dla zwierząt w Schronisku, kwarantanna, dalszy pobyt zwierząt w Schronisku, warunki bytowe, opieka weterynaryjna w Schronisku, kwestia adopcji, szczepienie przeciw wściekliźnie, odpchlenie, odrobaczenie oraz zaczopowanie, w przypadku suki - sterylizacja, w przypadku psa - kastracja - [...] zł, zapewnienie całodobowej opieki nad zwierzętami bezdomnymi lub dzikimi poszkodowanymi w zdarzeniach losowych, w tym ocena stanu zdrowia na miejscu zdarzenia wraz z dojazdem na miejsce zdarzenia, podjęcie decyzji o celowości i konieczności leczenia, w przypadku konieczności uśpienie, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, zapewnienie podstawowej opieki weterynaryjnej wraz z dojazdem, obejmującej: leczenie zachowawcze/profilaktyczne w miejscu przebywania zwierzęcia oraz niezbędne zabiegi chirurgiczne, uczestniczenie w sytuacjach kryzysowych na terenie gminy G., wymagającej unieruchomienia zwierzęcia zagrażającego bezpieczeństwu, zapewnienie całodobowej gotowości weterynaryjnej na terenie Gminy G. - [...] zł; wsparcie dla organizacji społecznych i osób działających w czynie społecznym zajmujących się ochroną zwierząt poprzez zakup karmy - [...] zł (w tym planuje się finansowanie zadań związanych z opieką nad kotami wolno żyjącymi);
wykonanie działań związanych z elektronicznym znakowaniem psów i kotów [...] zł;
- - współfinansowanie sterylizacji psów i kotów (50% kosztów) należących do mieszkańców Gminy G. - [...] zł,
- - usypianie ślepych miotów - [...] zł.
W ocenie Rady, zapis § 11 załącznika nr [...] zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy dokonuje rozdzielenia kwoty [...]zł przeznaczonej przez Radę Gminy na cele wskazane w Programie, zatem Rada Miejska określiła sposób wydatkowania ww. środków, mając na uwadze cele Programu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
4. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z powołaną ustawą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, których Sąd po rozpoznaniu skargi Prokuratora nie stwierdził względem zaskarżonej uchwały.
5. Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2022 r. Nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2022 r. jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572 t.j.), zwana dalej "u.o.z.".
Art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten stosownie od art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Z kolei, art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. stanowią, że ww. program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).
- 6. W ocenie Sądu, niezasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące niezgodności z prawem przepisów zaskarżonej uchwały.
Skarżący Prokurator zarzucił, że w sprawie doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały, że odławianie bezdomnych zwierząt realizowane jest przez Gabinet Weterynaryjny Usługowy Zakład Weterynarii Spółka Cywilna E. R., Z. K. z siedzibą przy ul. [...], [...], lekarza weterynarii Z. K. oraz w przypadku psów także Stowarzyszenie Wspierania i Rozwoju Schroniska dla Zwierząt w K. ". " przy ul. [...] w K., z którym gmina zawarła umowę, w sytuacji, gdy realizacja zadania określonego w treści art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z., może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Zdaniem Prokuratora, realizacja zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
W ocenie Sądu twierdzenie Prokuratora, że zadanie polegające na odławianiu zwierząt może być powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt nie zasługuje na akceptację.
W tym miejscu odnieść się należy do przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753), dalej jako "Rozporządzenie". Stosownie do § 5 ust. 1 Rozporządzenia organ gminy może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - obecnie zastąpionej przez ustawę z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 t.j.)
Już tylko z brzmienia tego przepisu wynika, że schronisko dla zwierząt nie jest jedynym podmiotem mogącym zajmować się wyłapywaniem zwierząt bezdomnych, gdyż usługi takie może świadczyć również przedsiębiorca. Ponadto, gdyby zgodzić się z argumentacją Skarżącego, to należałoby z niej wyciągnąć konsekwentnie dalej idące wnioski, a mianowicie, że inne zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone jedynie schronisku dla zwierząt.
Z takim poglądem, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić, nie wynika on bowiem z obowiązujących norm prawa materialnego. Nie można przy tym pominąć, że okolicznością powszechnie znaną jest fakt, że nie każde schronisko zajmuje się odławianiem bezdomnych zwierząt.
Z treści § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że wśród podmiotów wymienionych w treści przedmiotowej uchwały znajduje się podmiot prowadzący schronisko, tj. Stowarzyszenie Wspierania i Rozwoju Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt ". " przy ul. [...] w K..
Tym samym zarzut Prokuratora w tym zakresie uznać należało za nieuzasadniony.
7. Sąd nie podzielił zarzutów Prokuratora względem § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, który zawiera postanowienia dotyczące wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu ich wydatkowania.
Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.
Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA z: dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, CBOSA).
Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 427/22 (CBOSA) wskazał, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa między innymi określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań.
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wprawdzie Rada wskazała na realizację zadań ogólną kwotę [...]zł, ale następnie określiła w punktach wysokość środków i sposób finansowania poszczególnych zadań, w tym kilku zadań łącznie. Rada wskazała zatem wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków.
Zdaniem Sądu, powyższych zapisów nie można zatem uznać za istotnie naruszające prawo, a tym samym nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności § 11 Załącznika do ww. Uchwały.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę na treść art. 257 i art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), zgodnie z którymi Burmistrz może dokonywać zmian w planie wydatków ujętych w poszczególnych paragrafach planu finansowego, bez konieczności dokonywania korekt zapisami uchwał organu stanowiącego. Skoro więc ustawowo przyznano kompetencję do takiego działania Burmistrzowi, to nie ma konieczności konkretnego określenia kwot na realizację poszczególnych punktów programu w Uchwale. Kwoty te mogą bowiem podlegać modyfikacji przez organ wykonawczy w razie zaistnienia potrzeby zmiany wysokości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania.
- 8. W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.