Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1483/15

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 7 listopada 1997 r. nr XXXI/224/97, zmienioną uchwałą z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr XLIV/459/10, Rada Gminy Mielno zatwierdziła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mielno.

Zgodnie z treścią ww. studium, działki nr[...], położone w M. przy ul [...], zlokalizowane zostały na terenie opisanym jako I-1.UM1-i z przeznaczeniem na zabudowę usługowo-mieszkaniową intensywną. Wskaźniki zabudowy i zagospodarowania tego terenu zakładały:

1. - przynajmniej 20% terenu działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzania zabudowy mieszkaniowej;
2. - minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej dla zabudowy:
3. - mieszkaniowej jednorodzinnej: szeregowej – [...] m², bliźniaczej – [...] m², wolnostojącej –[...] m², przy czym zalecaną powierzchnię działki określa się na [...]m²,
4. - mieszkaniowo-usługowej i usługowej – [...] m²;
5. - mieszkaniowej wielorodzinnej - nie określa się;
6. - maksymalnej wysokości zabudowy:
7. - mieszkaniowej jednorodzinnej i jednorodzinnej z usługami do [...] m (4 kondygnacje nadziemne), przy czym wysokość obiektów i urządzeń technicznych niezbędnych do właściwego funkcjonowania terenu warunkuje się wymaganiami technicznymi,
8. - usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej do [...] m (4 kondygnacje nadziemne), przy czym wysokość obiektów i urządzeń technicznych niezbędnych do właściwego funkcjonowania terenu warunkuje się wymaganiami technicznymi.
9. - przynajmniej 30% terenu jako teren służący osiedlowej rekreacji i wypoczynkowi (przy realizacji dopuszczonej w obrębie geodezyjnym M. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) (...).

W dniu 30 października 2014 r. Rada Gminy Mielno podjęła uchwałę nr LX/611/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym M. w obszarze przyległym do ulicy [...]

Przedmiotowe działki nr [...] - zgodnie z zapisami planu – zostały zlokalizowane na terenie oznaczonym jako [...] dla którego ustalenia szczegółowe zostały zawarte w § 96 tej uchwały.

Wyżej wymieniony § 96 planu wprowadził następujące warunki zagospodarowania przedmiotowego terenu:

1. - Przeznaczenie terenu: Teren zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.
2. - Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:
3. 1) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu:
4. a) zasady podziału nieruchomości:
5. - wielkość działki - nie mniejsza niż [...] m,
6. - szerokość frontu działki - nie mniejsza niż [...] m,
7. - kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego - co najmniej jedna granica działki położona pod kątem od 80° do 90° do ul. [...]
8. b) powierzchnia zabudowy - do 25%,
9. c) powierzchnia biologicznie czynna - nie mniejsza niż 40%,
10. d) linie zabudowy -
11. - nieprzekraczalne zgodnie z rysunkiem planu w odległościach: [...] m od terenu publicznej drogi zbiorczej [...]. (ul. [...]) z wyjątkiem fragmentu linii przebiegającej po elewacji budynku zabytkowego, [...] m od ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego [...]
12. - nieprzekraczalne linie zabudowy nie obowiązują dla części istniejącego budynku wykraczającej poza linię zabudowy, dla której dopuszcza się przebudowę i nadbudowę polegającą na podniesieniu wysokości budynku według parametrów ustalonych w planie,
13. e) inne - nie ustala się;
14. 2) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy:
15. a) wysokość zabudowy - do 10 m,
16. b) geometria dachu:
17. - kąt nachylenia - do 45°,
18. - kształt dachu - minimum dwuspadowy, o równych kątach nachylenia połaci dachowych lub płaski, na dachach płaskich dopuszcza się realizację tarasów; nakazuje się zachowanie jednorodności kształtu dachu na działce,
19. - pokrycie - dachówka lub materiały dachówkopodobne (np. blachodachówka, dachówka bitumiczna) o naturalnym kolorze wypalonej gliny lub odcieni od szarości do grafitu; dla dachów płaskich nie ustala się,
20. c) przekształcenia istniejącej zabudowy:
21. - uznaje się istniejącą zabudowę, w tym zabudowę o parametrach przekraczających ustalone powyżej regulacje jako zgodną z planem,
22. - ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy w punkcie 2 lit. a, b dotyczą również odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń ustępu 7 dotyczących zabytków,
23. d) inne - nie ustala się;
24. 3) zagrożenia i ograniczenia:
25. a) na terenie położonym poniżej rzędnej [...] m n.p.m zakazuje się realizacji kondygnacji podziemnych,
26. b) poziom posadowienia parteru należy realizować nie niżej niż na rzędnej [...] m n.p.m. i nie wyżej niż 0,5 m nad poziomem projektowanego ukształtowania terenu.
27. 4. Sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów - zgodne z § 12:

1. 1) dopuszcza się lokalizację ogródków gastronomicznych na czas nie dłuższy niż 120 dni, integralnie związanych z działalnością gastronomiczną prowadzoną w zabudowie trwałej, o powierzchni nie większej niż 50% powierzchni dostępnej dla klientów w zabudowie trwałej;
2. 2) dopuszcza się tymczasowe urządzenia rekreacyjne lokalizowane zgodnie z liniami zabudowy na czas nie dłuższy niż 120 dni, z wyjątkiem urządzeń generujących hałas (takich jak np. salony gier) lub urządzeń pneumatycznych (dmuchanych) i trampolin o wysokości powyżej 3 m.
3. 5. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego - zgodnie z § 6.
4. 6. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1. 1) teren znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej - obowiązują ustalenia zgodne z § 7 pkt. 2 i 3;
2. 2) na terenie znajdują się zabytki - działka siedliskowa przy ul. [...] z zabudową:
3. a) budynek mieszkalny - ochrona polegająca na zakazie przekształcenia formy bryły i detalu elewacji (gzymsów, opasek okiennych),
4. b) budynek gospodarczy (stodoła) - ochrona polegająca na zakazie przekształcenia formy bryły, materiału elewacji,
5. c) budynek gospodarczy (obora) - ochrona polegająca na zakazie przekształcenia formy bryły, materiału elewacji;
6. d) starodrzew - ochrona polegająca na uzupełnianiu drzewostanu w istniejącym układzie i składzie gatunkowym,
7. 3) dopuszcza się przekształcenie zabytków polegające na dobudowie - część dobudowana nawiązująca charakterem, w tym geometrią i pokryciem dachu, do budynku chronionego, nie dominująca nad nim wysokością i powierzchnią zabudowy, z zachowaniem czytelności architektury zabytku;
8. 4) dopuszcza się zabudowę na zapleczu istniejącej zabudowy nawiązującą charakterem do formy zabytków;
9. 5) zakazuje się umieszczania reklam na zabytkach.
10. 7. Sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów:

1. 1) zgodnie z § 9 ust. 1 piet. 1;
2. 2) teren znajduje się w obszarze pasa nadbrzeżnego brzegu morskiego, w pasie ochronnym, na którym zagospodarowanie terenu może wywrzeć wpływ na stan pasa technicznego - obowiązują przepisy odrębne.
3. 8. Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości - nie dotyczy, zgodnie z § 9 ust 2.
4. 9. Zasady kształtowania systemów komunikacji:

1. 1) dostępność drogowa - dojazd od publicznej drogi zbiorczej [...] i od ogólnodostępnego pieszo-jezdnego [...]
2. 2) wymagania parkingowe na podstawie § 10.
3. 10. Zasady kształtowania infrastruktury - zgodnie z § 11.

Pismem z dnia 8 września 2015 r. K. i R. S. – właściciele działek nr i [...] położonych w M. przy ul. [...] - wezwali Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą z dnia 30 października 2014 r. poprzez wprowadzenie zmian w przedmiotowym planie odpowiadających swą treścią postanowieniom studium.

Uchwałą z dnia 29 września 2015 r. Rada Gminy M. uznała za bezzasadne wezwanie wniesione przez K. i R. S. Pismem z dnia [...] r. K. i R. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. nr LX/611/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M. w obrębie ewidencyjnym M. w obszarze przyległym do ulicy [...]

Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale naruszenie:

1. 1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoprowadzenie planu miejscowego do zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, że plan nie narusza ustaleń studium w zakresie:
2. - w studium teren należący do skarżących określony był jako -i- tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej) tj. teren zabudowy usługowej, mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, mieszkaniowej z usługami, podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono go jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami,
3. - studium przewidywało dla tego terenu maksymalną wysokość zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej do [...] metrów (4 kondygnacje naziemne), natomiast w planie wprowadzono wysokość zabudowy do 10 metrów,
4. - studium przewidywało dla tego terenu przynajmniej 20% terenu działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej, natomiast plan ustala powierzchnie biologicznie czynną nie mniejszą niż 40%,
5. - plan niezgodny jest również ze studium w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy, gdzie w sposób szczegółowy i zupełny określono przedmiotowe parametry właśnie w studium,
6. - występuje niezgodność w planie ze studium w postaci zakreślenia powierzchni zabudowy do 25 %, gdzie w studium taka zabudowa była jedynie ograniczona powierzchnią zabudowy biologicznie czynnej i powierzchni terenów służących jako tereny służące rekreacji i wypoczynkowi, ponadto powyższa niezgodność polegająca na tak radykalnym ograniczeniu zabudowy sprzeczna jest z istotą tego terenu określonego w studium jako zabudowa intensywna, a jak to określono we wskaźnikach dla tego terenu w studium dodatkowo przewidującego możliwość zabudowy wielorodzinnej, tym samym powierzchnia zabudowy winna być określona w taki sam sposób jak dla sąsiedniej nieruchomości A53.E: tj. "powierzchnia zabudowy: nie ustala się".
7. 2. art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności;
8. 3. art. 7 Konstytucji poprzez brak działania organu na podstawie i w granicach prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że K. S. i R. S. prowadzą działalność w branży budowlanej. Nabywając ww. nieruchomość mieli na celu rozszerzenie zakresu dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej i podjęcie działalności w gminie M.. Dlatego też, istotną rolę przy decyzji o zakupie tej nieruchomości odgrywały warunki zabudowy dla tego terenu przewidziane w studium - jednoznaczne i szczegółowe. Natomiast, wprowadzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia obowiązującego studium, ograniczając uprawnienia właścicielskie skarżących i uniemożliwiając im planowaną zabudowę. Powyższe uzasadnia interes prawny stron w zaskarżeniu powyższej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, że nie są mu znane zamierzenia inwestycyjne skarżących dotyczące przedmiotowej nieruchomości, zaś parametry zabudowy określone w planie pozwalają na przebudowę i rozbudowę istniejącego na ww. nieruchomości budynku oraz nie zakazują zabudowy na tym terenie, a w konsekwencji nie ograniczają uprawnień właścicielskich dotyczących przeznaczenia nieruchomości, które odpowiada dotychczasowej funkcji terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzone pod tym kątem badanie § 96 zaskarżonej uchwały doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga K. i R. S. jest uzasadniona.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a skarżący dokonali bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowali termin do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, są również osobami legitymowanymi do wniesienia skargi, jako właściciele nieruchomości, których przeznaczenie i sposób zagospodarowania określa § 96 planu miejscowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4).

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Z kolei, w myśl art. 20 ust.1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...), zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w całości lub w części w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, wyrażona w ww. przepisach zasada zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, jednak wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium.

Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).

W rozpatrywanej sprawie unormowanie zawarte w § 96 zaskarżonej uchwały wskazuje, że:

1. 1. teren, na którym zlokalizowane są działki należące do skarżących, określony jest jako teren zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, podczas gdy w studium określono go jako teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej intensywnej z możliwością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której nie określono minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej;
2. 2. wysokość zabudowy została określona do 10 metrów, tymczasem studium przewidywało dla tego terenu maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jednorodzinnej z usługami do [...] metrów, zaś zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej wielorodzinnej do [...] metrów (4 kondygnacje naziemne);
3. 3. powierzchnia biologicznie czynna została określona na nie mniejszą niż 40%, podczas gdy studium przewidywało dla tego terenu przynajmniej 20% terenu działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego, z zastrzeżeniem jej zwiększenia do minimum 30% w przypadku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej;
4. 4. minimalna powierzchnia działki budowlanej dla zabudowy została określona na nie mniejszą niż [...] m², podczas gdy studium przewidywało minimalną powierzchnię nowowydzielanej działki budowlanej dla zabudowy:
5. - mieszkaniowej jednorodzinnej: szeregowej – [...] m², bliźniaczej – [...] m², wolnostojącej – [...] m², przy czym zalecaną powierzchnię działki określa się na [...] m²,
6. - mieszkaniowo-usługowej i usługowej – [...] m²,
7. - mieszkaniowej wielorodzinnej - nie określa się;
8. 5. powierzchnia zabudowy została określona do 25 %, w sytuacji gdy w studium taka zabudowa była jedynie ograniczona powierzchnią zabudowy biologicznie czynnej oraz powierzchnią terenów służących jako tereny służące osiedlowej rekreacji i wypoczynkowi.

W ocenie Sądu, mając na uwadze ww. zapisy, pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnej sprzeczności. Należy podkreślić, że jeżeli, obojętnie z jakiej przyczyny, przeznaczenie określonego terenu oraz zasady jego kształtowania i zagospodarowania przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie odpowiadają założeniom przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ gminy może je zmienić i określić na nowo. Nie może jednak zmieniać ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej zmiany studium, bo wówczas - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku - dochodzi do naruszenia zasady zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium.

Jednocześnie, wskazać należy, że stwierdzenie nieważności z tego powodu wyłącznie ww. zapisów skarżonej uchwały nie byłoby celowe z uwagi na ich funkcjonalne związanie z pozostałymi zapisami § 96 planu.

Stwierdzając tym samym, że w części obejmującej § 96 skarżony plan miejscowy narusza zasady ustawowe jego uchwalania, konieczne było stwierdzenie nieważności tej części uchwały. Zdaniem Sądu, przy wskazanej wyżej wykładni systemowej i celowościowej planu miejscowego pozostałe zapisy planu pozostają zgodne ze studium i nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 w związku z art. 202 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.