Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. N. –P. rozbiórkę murowanego budynku, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce nr [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych.
Powyższa decyzja, wysłana w dniu 23 lutego 2011 r. za pośrednictwem poczty polskiej na adres skarżącej, tj. ul. [...], mimo dwukrotnego awizowania tj. w dniu 28 lutego 2011 r. i w dniu 8 marca 2011 r., nie została podjęta z urzędu pocztowego w terminie i została zwrócona w dniu 15 marca 2011 r. do nadawcy tj. PINB, z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie".
W dniu 27 kwietnia 2011 r. organ powiatowy ponownie wysłał przedmiotową decyzję do K. N.-P. za pośrednictwem poczty polskiej.
Z adnotacji pracownika poczty polskiej dokonanej na awizie pozostawionym w skrzynce pocztowej wynikało, że pracownik poczty wskazał błędną datę odbioru przesyłki, tj. 16 maja 2011 r. (zamiast 14 maja 2011 r.). Powyższe zostało potwierdzone przez kontrolera - kierownika zmiany M. P. Ostatecznie przedmiotowa decyzja organu powiatowego została odebrana osobiście przez skarżącą w siedzibie PINB w dniu 20 maja 2011 r.
Skarżąca, działając za pośrednictwem pełnomocnika, pismem z dnia 2 czerwca 2011 r., wniosła odwołanie od decyzji organu powiatowego.
Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik starał się wyjaśnić sposób obliczenia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania, wskazując, że od dnia 20 maja 2011 r., tj. od dnia odbioru przez skarżącą przesyłki, powinien być liczony termin do złożenia odwołania.
Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1145/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż w świetle brzmienia art. 44 K.p.a., decyzja PINB z dnia [...] r., została skutecznie doręczona stronie z upływem 14.03.2011 r. i od tej daty należy ustalać termin, w którym możliwe było wniesienie odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął więc z dniem 28.03.2011 r., a po upływie tego terminu, decyzja stała się ostateczna.
Powyższego faktu nie zmienia to, że dnia 27.04.2011 r. PINB ponownie wysłał swoją decyzję do K. N. – P., a następnie na skutek błędnej informacji doręczającego co do terminu odbioru pisma w placówce pocztowej, strona odebrała decyzję osobiście w organie w dniu 20.05.2011 r.
Odwołanie od decyzji organu I instancji K. N. – P. złożyła w dniu 06.06.2011 r., a więc po terminie do jego wniesienia.
Organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia środka odwoławczego obowiązany jest zbadać, czy został on wniesiony w ustawowym terminie, bowiem uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W przypadku stwierdzenia wniesienia środka odwoławczego z uchybieniem terminu organ odwoławczy wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 K.p.a. (patrz wyroki WSA sygn. akt II SA/Wa 2230/11, II SA/Wa 2296/11, SA/Wa 2528/11 dostępne w internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt
II OSK 963/12 oddalił skargę kasacyjną K. N. – P. od tego wyroku, podzielając stanowisko sądu I instancji.
Pismem z dnia 26 września 2013 r. K. N. – P. złożyła do organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie od decyzji z dnia [...] r. We wniosku wskazała, że nie miała możliwości odbioru przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, że przez cały okres postępowania kontrolnego jak i obecnie, zamieszkuje w altance, będącej przedmiotem postępowania, o czym informowała pracowników organu. Dodatkowo z akt sprawy wynika, iż strona nie mieszkała pod adresem [...], co potwierdza adnotacja na kopercie wskazująca, że adresat nie mieszka pod wskazanym adresem. Co prawda na początku postępowania administracyjnego strona wskazała jako swój adres ul. [...], jednak organ nie pouczył jej, zgodnie z art. 9 K.p.a. o treści art. 41 K.p.a., tj. o obowiązku powiadomienia organów o zmianie swojego adresu. W tej sytuacji, strona nieświadoma dokonanych doręczeń, została poinformowana przez rodziców którzy mieszkają pod adresem ul. [...],o przesyłce nadanej w maju 2011 r. W związku z powyższym, strona bez swojej winy i nieświadomie nie dopełniła terminu do złożenia odwołania.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówił K. N. – P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 44 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (...). Zgodnie z § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie zaś z § 3 w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Skoro więc decyzja organu powiatowego z dnia [...] r. na skutek jej niepodjęcia, była dwukrotnie awizowana w dniu 28 lutego 2011 r. i w dniu 8 marca 2011 r., to w świetle brzmienia powyższego artykułu, decyzja organu powiatowego została skutecznie doręczona z upływem 14 marca 2011 r. i od tej daty należy liczyć 14 dniowy termin na wniesienie odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 28 marca 2011 r., a z dniem 29 marca 2011 r. przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Fakt ponownej wysyłki przedmiotowej decyzji przez organ powiatowy w dniu 27 kwietnia 2011 r. nie ma w sprawie znaczenia. W ocenie organu, argumentacja skarżącej, iż przez cały okres postępowania kontrolnego jak i obecnie zamieszkuje w altance, nie jest wystarczająca, aby termin do wniesienia odwołania przywrócić.
Organ przyznał, iż spoczywa na nim, wynikający z art. 9 K.p.a., obowiązek pouczenia strony o powinności wynikającej z art. 41 § 1 K.p.a. tj. obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu. Jednakże w niniejszej sprawie niepowiadomienie skarżącej przez organ I instancji o treści art. 41 § 1 K.p.a., nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżąca nie zmieniała adresu w trakcie toczącego się postępowania. Od momentu wszczęcia postępowania adres ul. [...] był jedynym adresem, jakim posługiwała się skarżąca, pod który kierowane były pisma organu I instancji. Do czasu zaistnienia sytuacji związanej z problemowym odbiorem przedmiotowej decyzji, skarżąca nie kwestionowała zamieszkiwania pod dotychczasowym adresem przy ul. [...].
Ponadto, z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne, K. N. – P., posiadała wiedzę, że jego zakończenie nastąpi w formie decyzji administracyjnej, co oznaczało, że mogła się spodziewać w skrzynce pocztowej korespondencji dotyczącej postępowania, w terminach przewidzianych przez przepisy prawa. Zdaniem organu skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Powyższe postanowienie K. N.-P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie, oraz zarzucając organowi naruszenie art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze powtórzono argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując na niezawiniony brak odbioru przesyłki pocztowej w terminie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej przywoływanej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Jak wynika z akt sprawy kwestia terminu doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji były przedmiotem oceny prawnej WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1145/11 oraz NSA, który wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 963/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Szczecinie.
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267), którego § 1 stanowi, że w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Ponadto stosownie do § 2 ww. przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest uprawdopodobnienie przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.
Z treści przepisu art. 59 K.p.a. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Decyzja, w odniesieniu do której skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, została jej doręczona w trybie doręczenia zastępczego, unormowanego w art. 44 K.p.a., co potwierdzają ww. wyroki WSA oraz NSA. Przepis ten przewiduje tzw. fikcję prawną doręczenia, polegającą na przyjęciu, że skutek prawny doręczenia nastąpił mimo, że adresat nie otrzymał faktycznie kierowanej do niego przesyłki organu. Warunkiem jest jednak zachowanie przewidzianych w powołanej regulacji wymogów. Stosownie więc do § 1 i § 2 art. 44, w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście bądź też innym uprawnionym osobom (dorosłemu domownikowi, sąsiadowi bądź też dozorcy domu), doręczyciel powinien umieścić zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w urzędzie pocztowym (zawiadomienie składa się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata).
W wypadku zaś niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, pozostawić powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Upływ ostatniego dnia powyższego czternastodniowego okresu powoduje, że doręczenie w tym trybie jest skuteczne (§ 4), mimo, że przesyłka nie dotarła faktycznie do adresata.
Należy wskazać, że wobec istotnych skutków, które wiążą się z faktem dokonania doręczenia, unormowania K.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia kilku różnych dat takiego doręczenia. Zaznaczyć trzeba, że gdy prawidłowo został zastosowany art. 44 K.p.a. adresat decyzji nie może powoływać się na obalenie domniemania doręczenia ustanowionego w tym przepisie. Tym samym późniejsze, kolejne już w danej sprawie, doręczenie rozstrzygnięcia organu nie powoduje otwarcia dla strony na nowo terminu do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Należy mu zaś przypisać jedynie walor informacyjny (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1596/10, publ. Lex nr 1151942, wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2011 r. VII SA/Wa 2497/10 Lex nr 996753).
Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że decyzja z dnia [...] r. została wysłana pod wskazany przez skarżącą w toku postępowania adres (tj. ul. [...]). Na druku potwierdzenia odbioru przesyłki widnieje adnotacja urzędu pocztowego o dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 28 lutego 2011 r. i w dniu 8 marca 2011 r. Doręczyciel zaznaczył na druku, że pozostawił zawiadomienie na drzwiach o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od pozostawienia zawiadomienia, zgodnie więc z § 2 art. 44 K.p.a. Powyższe wskazuje że doręczenie K. N. – P. decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 44 K.p.a. było zgodne z prawem i wywarło skutek domniemania doręczenia na dzień 14 marca 2011 r. Osobisty odbiór decyzji w siedzibie organu w dniu 20 maja 2011 r. nie mógł wywrzeć jakiegokolwiek wpływu na bieg ustawowego terminu do zaskarżenia tej decyzji i nie może stanowić żadnego argumentu na rzecz przywrócenia skarżącej uchybionego terminu.
W związku z treścią skargi zauważyć też trzeba, że w ostatnim piśmie z dnia 12 maja 2010 r. skierowanym przez skarżącą do organu, przed wydaniem decyzji PINB z dnia [...] r. skarżąca w nagłówku podała swój adres: ul. [...]. Trafnie więc organ odwoławczy uznał, że skoro skarżąca nie zmieniała wskazanego adresu w trakcie toczącego się postępowania, to uchybienie organu I instancji i niepoinformowanie jej o obowiązku wynikającego z treści art. 41 § 1 K.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy.
Jak wskazano wyżej, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Nie odbieranie korespondencji, usprawiedliwiane faktem zamieszkania altanie na działce (będącej przedmiotem postępowania), wskazuje na brak zainteresowania w tym zakresie oraz świadczy o zaniedbaniu w prowadzeniu własnych spraw i nie może usprawiedliwiać uchybienia terminu.
W ocenie Sądu zatem, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca nie dochowała terminu bez swojej winy, a zatem zaskarżone postanowienie, odmawiające przywrócenia terminu, uznać należy za prawidłowe. W konsekwencji należało orzec o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a.