Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn.zm.) w związku z art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 2 i 3, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przyznania L. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę K. S..
Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że L. S. jest córką K. S., która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co potwierdza orzeczenie z dnia [...] listopada 2020 r. wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nr [...]. Ustalono, że wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca umowę zlecenia. W związku z powyższym wystąpiono do pracodawcy N. P. Sp. z o. o. o udostępnienie danych dotyczących przebiegu i miejsca zatrudnienia. W odpowiedzi na wniosek podano informację, że L. S. pracowała w ww. zakładzie od [...].12.2021 r. do [...].03.2022 r.
W dniu 6 maja 2022 r. na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Otrzymano odpowiedź, iż pomimo dwukrotnej wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania, nie zastano nikogo z domowników.
Wójt uznał, że wobec powyższego nie jest w stanie potwierdzić faktu sprawowania przez L. S. opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym niemożliwe stało się również ustalenie związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaniem opieki nad matką.
Ponadto organ I instancji powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki udokumentowana orzeczeniem istnieje od [...] września 2022 r., a zatem znacznie po uzyskaniu pełnoletności przez K. S., co stanowi przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. S. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonej decyzji:
- - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP.
- - błędne zastosowanie art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku jednoznacznego niewyrażenia przez odwołującą zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy podstawę takiej odmowy może stanowić jednoznaczne niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca,
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż chwilowy brak kontaktu z odwołującą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "ustawa") oraz art. 61 § 1 i 2, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że w dniu 10 maja 2022r, podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w miejscu zamieszkania matki skarżącej, ale nikogo nie zastano pod wskazanym adresem. Jednocześnie wystosowano do strony zawiadomienie, w którym wskazano dzień 16 maja 2022 r., w którym pracownik socjalny przeprowadzi wywiad środowiskowy, wskazując możliwość ustalenia innego terminu w drodze telefonicznej. Przesyłka podwójnie awizowana wróciła do nadawcy jako nieodebrana. W dniu 16 maja 2022r. pracownik socjalny podjął kolejną nieudaną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania matki skarżącej.
Ponadto organ zawiadamiając pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazał, że strona podała nieprawdę w oświadczeniu, że nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, gdyż na dzień złożenia wniosku takiemu ubezpieczeniu podlegała. Ustalono, że strona w okresie od [...] grudnia 2021 r.. do dnia [...] marca 2022r. była zatrudniona na umowę zlecenie w firmie N. P. Sp. z o.o. we W..
W związku z tym, że strona nie kontaktowała się z organem I instancji wskazując przyczyny niemożności uczestniczenia w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, nie podjęła nawet próby ustalenia innego pasującego jej terminu do przeprowadzenia takiego wywiadu, organ I instancji nic był w stanie ustalić związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, ani samego faktu sprawowania opieki nad matką.
Zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości tych nie wyjaśnia przedłożona w dniu [...] września 2022 r. przez pełnomocnika, karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia [...] września 2022r. Wynika bowiem z niej, że matka skarżącej przebywała w szpitalu w dniach od [...] września 2022r. do [...] września 2022r. a zatem w okresie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a nie w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa łub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem (ust. 1).
W ocenie Kolegium, w toku postępowania organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia wywiadu celem uzyskania informacji dotyczących zakresu i rozmiaru świadczonej przez skarżącą opieki. Próba ta z woli skarżącej nie powiodła się. Przy czym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o oświadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu.
Organ II instancji podkreślił, że w odwołaniu skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do powodów, dla których uniemożliwiła organowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego umożliwiającego ustalenie w niezbędnym zakresie stanu faktycznego, czyniąc jedynie ogólne uwagi na temat poszczególnych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki, wówczas występuje negatywna przesłanka do przyznania stronie świadczenia.
Na powyższą decyzję L. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w której zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- - błędne zastosowanie art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku jednoznacznego niewyrażenia przez skarżącą zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego,
- - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż chwilowy brak kontaktu ze skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu:
- - z zeznań L. S. na okoliczność przebywania K. S. na przełomie kwietnia i maja 2022 r. w Wojewódzkim Szpitalu Rehabilitacyjnym w J. oraz przebywania przez miesiąc maj 2022 r. w P., wizyt lekarskich w ww. czasie z podopieczną, rekonwalescencji K. S. po przebytym udarze, a tym samym braku zawinionej nieobecności podczas wywiadów środowiskowych.
- - z dokumentów - informacji o umówionej wizycie K. S. w dniu [...] maja 2022 r. o 14:20 ([...] informacji o umówionej wizycie w dniu [...] maja 2022 r. godz.10:30 [...]) na okoliczność braku zawinionej nieobecności podczas wywiadu środowiskowego.
Skarżąca podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Co istotne, organ nie poinformował pełnomocnika o niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wydając od razu decyzję odmowną. Ponadto niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynikała z konieczności zapewnienia K. S. fachowej pomocy medycznej - podopieczna w okresie kwiecień i początek maja 2022r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu Rehabilitacyjnym w J. a przez okres maja 2022 r. w P.. Tym samym, w żadnym wypadku nie można przyjąć w sprawie, że brak niezawinionej nieobecności skarżącej i osoby wymagającej opieki podczas wywiadu środowiskowego stanowił "dorozumiany brak zgody". Skoro rodzinny wywiad środowiskowy nie został w sprawie przeprowadzony, a z okoliczności sprawy nie wynika, aby strona nie wyraziła zgody na jego przeprowadzenie w rozumieniu art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej (nieobecność była niezawiniona), to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
W sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca jako córka, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. S., która legitymuje się stosownym orzeczeniem o uznaniu jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Poza sporem pozostaje okoliczność, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim.
Zdaniem Sądu, organ I instancji wadliwie przyjął i uzasadnił w decyzji, iż z racji nieokreślonej daty powstania niepełnosprawności u podopiecznej wnioskodawczyni, świadczenie pielęgnacyjne także z tego tytułu nie będzie przysługiwało sprawującej opiekę córce.
W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wątpliwości nie budzi, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną, należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Sąd stwierdził, że Kolegium nie odniosło się do powyższej kwestii i nie wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji w zakresie powyższego warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na mocy którego z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi to o naruszeniu przez Kolegium zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., według której organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady, ma ponownie rozpatrzyć całość sprawy, w jej całokształcie z zachowaniem właściwej procedury administracyjnej. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.
Przepisy k.p.a. ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny określonych w art. 80 k.p.a. Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być uzasadnienie decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, a w konsekwencji naruszono, art. 28 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
Według art. 23 ust. 4aa ww. ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103.
Stosownie do art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.
W ustawie o pomocy społecznej uregulowano także, iż niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a).
Jak wynika z akt pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w dniu 10 maja 2022 r. podjął niezapowiedzianą próbę kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w miejscu zamieszkania matki skarżącej. Z uwagi na nieobecność zainteresowanych kontakt nie powiódł się. Tego samego dnia pracownik wysłał do strony pismo z informacją o planowanej dacie i godzinie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 16 maja 2022 r. z prośbą o obecność lub kontakt w celu ustalenia nowego terminu. Pismo nie zostało odebrane przez skarżącą i po dwukrotnym awizowaniu przesyłki, wróciło do nadawcy w dniu 26 maja 2022 r. Należy tu zauważyć, że przesyła zawierająca zawiadomienie o terminie wywiadu środowiskowego została awizowana po raz pierwszy w dniu 11 maja 2022 r., a więc skarżącej przysługiwało prawo jej odbioru w terminie 14 dni od tej daty, czyli do dnia 25 maja 2022 r. Tymczasem, pracownik Ośrodka, pomimo braku wiedzy o doręczeniu stronie zawiadomienia o planowanej wizycie, nie czekając na ewentualny zwrot korespondencji z odpowiednimi adnotacjami o próbach doręczenia i przyczynach nieodebrania przesyłki, podjął już w dniu 16 maja 2022 r. kolejną nieudaną próbę kontaktu w miejscu zamieszkania podopiecznej.
W przedstawionej sytuacji skarżąca de facto nie miała wiedzy ani o pierwszej wizycie pracownika organu, ani o wysłanej do niej korespondencji, ani o drugiej wizycie. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że dwukrotna nieobecność strony, która nie miała jakiejkolwiek informacji o planowanych wizytach, stanowi jej celowe działanie związane z niewyrażaniem zgody na wywiad, czy też jest zamierzonym postępowaniem w celu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu.
Na uwagę zasługuje tu fakt, że pracownik socjalny posiadał informację o numerze telefonu skarżącej (vide: pismo z dnia 6 maja 2022 r. karta 24 akt administracyjnych), jak też w aktach znajdują się dane o pełnomocniku strony. Jednakże z takiej formy kontaktu, w tym przypadku organ nie skorzystał, a więc, w ocenie Sądu, nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes słuszny wnioskodawczyni, której przecież zamiarem jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując, Sąd uznał, że w realiach tej sprawy, decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest przedwczesna i krzywdząca dla strony, albowiem nie wykazano w postępowaniu, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez przeprowadzenie w sposób prawidłowy wywiadu środowiskowego. Dokonanie merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej winno nastąpić poprzez zbadanie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wójta Gminy R.. W punkcie II wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z 205 § 2 p.p.s.a.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.