Uzasadnienie
Postanowieniem A Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wszczęte zażaleniem wniesionym przez "X" S.A. w P. na postanowienie Starosty P. B, o sprostowaniu postanowienia C, zmieniającego postanowienie D, przekazujące według właściwości Wojewodzie wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw, pawilonu usługowego z pomieszczeniami technicznymi, wiaty dla samochodów osobowych, wiaty dla samochodów ciężarowych, myjni automatycznej, dwóch zbiorników paliwowych [...], jednego zbiornika dwukomorowego [...], jednego zbiornika trzykomorowego [...], dróg i placów, sieci zewnętrznych na terenie działki, zbiornika retencyjnego, konstrukcji nośników reklamowych, przepompowni ścieków sanitarnych wraz z rurociągiem tłocznym, przepompowni wód deszczowych wraz z rurociągiem tłocznym, sieci wodociągowej, linii energetycznej wraz ze stacją transformatorową, kanalizacji teletechnicznej, kat.
XIII, XVIII, XIX, XXVI - w zakresie działek nr [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że zażalenie na postanowienie przysługuje stronom postępowania. Skarżący nie posiada w przedmiotowej sprawie, dotyczącej sprostowania postanowienia przekazującego według właściwości Wojewodzie wniosku "Y" Sp. z o.o. w W. o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
W związku z tym postępowanie wszczęte zażaleniem "X" S.A.
w P. umorzono - na postawie art. 105 § 1 K.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył "X" S.A. w P. wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie zamieszczenia uzasadnienia prawnego postanowienia oraz art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie art. 127 § 1 w związku z art. 144 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 28 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.
Ponadto wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430).
Uzasadniając skargę "X" S.A. w P. wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada warunkom formalnym określonym w przepisie art. 124 § 2 K.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ ograniczył się wyłącznie do zacytowania treści przepisu art. 28 K.p.a. oraz arbitralnie stwierdził, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Nie wyjaśnił natomiast, z jakich powodów odmówiono przymiotu strony, a w szczególności, dlaczego uznał, że skarżącej nie przysługuje interes prawny. W ten sposób naruszono zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Poza tym z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ I instancji badał czy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu konkretnego postanowienia o sprostowaniu traktując postępowanie wywołane zażaleniem jako odrębną sprawę. Takie stanowisko Wojewody nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. zażalenie na postanowienie przysługuje stronie postępowania.
Jeżeli określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania, to posiada ona prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o ile przepisy przewidują dopuszczalność zażalenia. Traktowanie postępowania wywołanego zażaleniem jako odrębnej sprawy jest pozbawione podstaw prawnych. Jest to wprawdzie tzw. postępowania wpadkowe, ale stanowiące część tej samej sprawy. Skoro skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu zasadniczym o wydanie pozwolenia na budowę, to jest on uprawniony do składania odwołań od wydawanych w toku sprawy decyzji oraz do składania zażaleń na wydawane postanowienia, o ile zgodnie z przepisami prawa na postanowienia te służy zażalenie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że "X" S.A. w P. jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to choćby z faktu doręczania skarżącemu korespondencji w sprawie przez Starostę Powiatowego.
Z ostrożności procesowej strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. Wojewoda nie uwzględnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy wydania pozwolenia na budowę.
W tych sprawach stronami są, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ma wątpliwości, że strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działek, na których wnioskodawca w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, zamierza wybudować miejsce obsługi podróżnych. Zgodnie bowiem z § 111 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km.
Przepis ten wyznacza zatem obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie miejsca obsługi podróżnych określając go na 15 km miejsca inwestycji. W związku z tym właściciel nieruchomości położonej w tym obszarze oddziaływania prowadzący miejsce obsługi podróżnych powinien być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący prowadzi miejsce obsługi podróżnych w odległości kilku kilometrów od miejsca przewidywanej inwestycji, przysługuje mu zatem przymiot strony w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę i wyrokiem z dnia [...], uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia ustawowych wymogów, ponieważ nie zawiera elementów faktycznych, a także wyjaśnienia podstawy prawnej. Organ wskazał jedynie na treść art. 28 K.p.a., a następnie stwierdził, że skarżący "X" S.A. w P. nie posiada przymiotu strony w świetle powołanego przepisu. Jest to w istocie jedynie arbitralne stwierdzenie nie poparte żadnymi wywodami prawnymi. Kwestię uprawnienia strony do występowania w danym postępowaniu (legitymacja procesowa) można rozstrzygnąć dopiero po dokonaniu analizy zarówno przepisów proceduralnych w tym art. 28 K.p.a., a także uregulowań materialnoprawnych, w szczególności z uwagi na przedmiot sprawy, przepisów Prawa budowlanego, określających które podmioty uczestniczą w procesie budowlanym, z uwagi na ich interes prawny, np. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Potrzeba takiej pogłębionej analizy kwestii uprawnienia danego podmiotu do występowania w charakterze strony jest istotna również w postępowaniu wpadkowym, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Wojewoda, ponownie rozpatrując zażalenie skarżącego, postanowieniem E, umorzył postępowanie wszczęte zażaleniem "X" S.A. w Płocku na opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowienie.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przekazanej postanowieniem Starosty P. D, wydał w dniu [...] decyzję F o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych w K. przy autostradzie [...], na działce nr [...], oraz sieci uzbrojenia terenu dla potrzeb stacji na działce nr [...] obręb K. (pas drogowy autostrady [...]). Następnie decyzją G, po rozpatrzeniu wniosku "X" S.A. w P., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną F. Kolejną decyzją H przeniósł decyzją o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych na rzecz "Z" Sp. z o.o. w G. Dalej Wojewoda podał, że w powyższym postępowaniu administracyjnym "X" S.A. w P. nie był stroną postępowania, ponieważ obszar oddziaływania inwestycji wraz z układem komunikacyjnym łączącym autostradę z projektowaną stacją paliw zamyka się w granicach działek nr [...], a stacja paliw "X" S.A. w P. zlokalizowana jest w odległości około 2 km od planowanej inwestycji. Ponadto w zażaleniu "X" S.A. w P. nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego fakt uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony.
Dodatkowo Wojewoda wskazał, że ze względu na aktualny stan prawny i faktyczny sprawy, postanowienie dotyczące sprostowania postanowienia dotyczącego przekazania sprawy do załatwienia zgodnie z kompetencjami, jako postępowanie wpadkowe, stało się bezprzedmiotowe, co również przesądza o umorzeniu postępowania zażaleniowego.
"X" S.A. w P., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie tych samych przepisów co w poprzedniej skardze, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący faktycznie nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zakończonego decyzją F, ale wynika to z arbitralnej decyzji organu prowadzącego postępowania, który nie zawiadomił skarżącego o czynnościach dokonywanych w tym postępowaniu.
W dalszej części uzasadnienia w zasadzie powtórzono argumentację zawartą w poprzedniej skardze. Dodatkowo wskazano, że bezzasadne jest twierdzenie Wojewody jakoby postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, gdyż została wydana już ostateczna decyzja w sprawie. Zdaniem skarżącego zakwestionowanie jednego z postanowień o szczególnie istotnym znaczeniu dla sprawy może mieć istotne znaczenie dla wzruszenia decyzji w przedmiotowej sprawie w jednym z trybów nadzwyczajnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniu Wojewody fakt wydania decyzji kończącej postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania o przekazanie tego wniosku, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., właściwemu organowi. Załatwienie wniosku nie wywołuje bowiem takiego skutku jakby nigdy nie został złożony. Ewentualne cofnięcie wniosku mogłoby skutek taki wywołać, co jednak w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, z uwagi na fakt, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek nr [...].
W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu. A zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w związku z tym również w postępowaniach wpadkowych poprzedzających wydanie powalenia na budowę.
Stanowisko powyższe Sąd opiera na treści przepisów prawa budowlanego, a szczególności przepisu art. 3 pkt 20 ustawy, według którego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działek w otoczeniu obiektu (miejsce obsługi podróżnych), który wnioskodawca w postępowaniu o pozwoleniu na budowę zamierza wybudować. Zgodnie bowiem z § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy A powinna być nie mniejsza niż 15 km. Przepis ten wyznacza zatem obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie miejsca obsługi podróżnych określając go na 15 km od miejsca inwestycji.
W związku z tym właściciele nieruchomości, na której wybudowano miejsce obsługi podróżnych, położonej w obszarze oddziaływania winni być uznani za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla kolejnego takiego miejsca.
Jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje Wojewoda, skarżący prowadzi miejsce obsługi podróżnych w odległości kilku kilometrów od miejsca przewidywanej inwestycji, przysługuje mu zatem przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W związku z tym zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.