Uzasadnienie
W dniu 26 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w Nowogardzie na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; zm.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1579, poz. 1948, z 2017 r. poz. 730) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250; zm.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1020, poz. 1250, poz. 1920) podjęła uchwałę Nr XLIV/281/17 zmieniającą uchwalę w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nowogard.
W § 1 uchwały, w punktach od 1 do 4, wprowadzono zmiany w załączniku nr 1 do uchwały Nr XXXII/190/2016 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 28 września 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nowogard (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2016 r. poz. 4250).
Z treści § 2 uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie 1 lipca 2017 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.
Prokurator Rejonowy w Goleniowie, pismem z dnia 27 stycznia 2021 r., zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając uchwale rażące naruszenie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990r., nr 16 poz. 95 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2000 r., nr 62 poz. 718 ze zm.), polegające na przyjęciu, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2017 r. podczas gdy została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 29 czerwca 2017 r., w konsekwencji czego nie został zachowany wymagany okres co najmniej 14 dni od ogłoszenia uchwały do jej wejścia w życie.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Skarżący podkreślił w uzasadnieniu skargi, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy do którego wprowadzono zmiany skarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Nowogardzie, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. 1996 r. nr 132 poz. 622 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że akty prawa miejscowego uchwalane przez radę gminy podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą wżycie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określa termin dłuższy. Przywołane przepisy wprowadzają zatem wymóg, aby pomiędzy dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego we właściwym dzienniku a wejściem w życie tego aktu upłynęło co najmniej 14 dni. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nowogardzie weszła w życie 2 dni od ogłoszeniu, a zatem nie ulega wątpliwości, że wymagany okres vacatio legis nie został zachowany.
Nadto Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż w uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest wejście aktu normatywnego w życie w terminie krótszym niż 14 dni od ogłoszenia. Sytuację taką należy uznać za wyjątkową, bowiem zachowanie odpowiedniego vacatio legis jest niezbędne do zapewnienia adresatom norm prawnych możliwości odpowiednio wcześniejszego zapoznania się nimi. Jednakże, w ocenie skarżącego, w stosunku do uchwały z dnia 26 kwietnia 2017 r. nie zachodziły jakiekolwiek szczególne okoliczności uzasadniające przyspieszenie wejścia tego aktu w życie i skrócenia okresu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Uchwała wprowadza zmiany do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, m.in., w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących wyposażania tych nieruchomości w odpowiednio oznaczone pojemniki lub worki na odpady, a także wyznacza termin dostosowania użytkowanych pojemników do wprowadzonych tą uchwałą wymogów.
Niezachowanie więc minimalnego vacatio legis praktycznie uniemożliwiało obywatelom zapoznanie się ze zmianami przepisów regulujących ciążące na nich obowiązki, czego nie sposób pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że jej wniesienie nie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jako warunku koniecznego do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 26 kwietnia 2017r., a więc przed nowelizacją art. 52 § 4 p.p.s.a., która to nowelizacja z dniem 1 czerwca 2017 r. zniosła wymóg kierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W kolejnym piśmie organu z dnia 16 marca 2020 r., złożonym w wykonaniu zobowiązania Sądu, pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie zakładał i nie prowadził akt administracyjnych dotyczących zaskarżonej uchwały, które mógłby przedłożyć Sądowi. Nadto wskazał, że nadal wnosi o odrzucenie skargi, a w przypadku nie uwzględnienia ww. wniosku, wnosi o stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1, 2 i 4 nastąpiło z naruszeniem prawa, i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu pisma pełnomocnik organu przyznał, że w odniesieniu do skarżonej uchwały nie został zachowany termin 14 dniowego vacatio legis. Jednakże, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek skrócenia tego okresu, ponieważ jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, w związku publikacją rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. 2017 r., poz.
19) oraz przyjęciem Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 rady gmin stanęły przed koniecznością skorygowania regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uwzględniając zmiany zawarte w wymienionych wyżej dokumentach. Wskazane rozporządzenie wprowadziło zmiany w zakresie sposobu oznaczania pojemników na odpady, które to wymogi organ zobowiązany był również wprowadzić w Regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązującym w gminie Nowogard. Co istotne, zgodnie z § 7 w. cyt. rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem 1 lipca 2017 r. Powyższa okoliczność spowodowała, że podejmując uchwałę organ zmuszony był do oznaczenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały najpóźniej z dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia.
Ponadto, zdaniem pełnomocnika organu, należy zwrócić uwagę na fakt, że co prawda w pkt 3 zmieniono brzemiennie § 7 ust. 4 Regulaminu w ten sposób, że nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek innego niż dotychczas oznaczenia pojemników na odpady, to jednak w § 7 ust. 6 Regulaminu, który został dodany zaskarżoną uchwałą, ustalono, że: "Pojemniki niespełniające wymogów, o których mowa w ust. 4, dostosowuje się do tych wymogów lub zastępuje się je pojemnikami spełniającymi wymagania w terminie nie dłuższym niż do dnia 1 lipca 2022 r. Przy czym, w przypadku braku oznaczenia pojemników napisami, o których mowa w ust. 4, pojemniki oznacza się odpowiednimi napisami w terminie nie dłuższym niż do dnia 1 stycznia 2018 r.".
Tym samym, zmiany w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości nie zostały wprowadzone z dniem wejścia w życie uchwały, lecz zgodnie z brzmieniem dodanego przepisu, czas na zastosowanie się do nałożonego obowiązku wyniósł co najmniej 6 miesięcy. Nie jest zatem tak, że skrócenie 14-dniowego vacatio legis spowodowało naruszenie praw adresatów uchwały. Nadto, treść zaskarżonej uchwały podano do publicznej wiadomości na Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Nowogardzie już w dniu 10 maja 2017 r., a zatem zapewniono wystarczający okres adresatom uchwały do przygotowania się do zastosowania się do zmian.
W ocenie pełnomocnika, zaskarżona uchwała w zakresie przepisu § 1 pkt 3 nie jest sprzeczna z przepisami prawa, zaś w pozostałej części, biorąc pod uwagę wskazane w niniejszym piśmie okoliczności, uznać należy, że naruszenie prawa nie miało charakteru istotnego (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), w związku z czym nie istnieje potrzeba wyeliminowania uchwały w tej części z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sprawę niniejszą sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności rozważyć należało najdalej idący zarzut Burmistrza Nowogardu, który domagał się odrzucenia skargi Prokuratora Rejonowego w Goleniowie ze względu na to, że jej wniesienie nie zostało poprzedzone wezwaniem organu stanowiącego gminy do usunięcia naruszenia prawa, jako że skarżona uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r.
Należy zwrócić uwagę, że uchwała będąca przedmiotem skargi w istocie została podjęta w dniu 26 kwietnia 2017 r., tj. przed zmianą ustawy Prawo o postępowaniu przed są sądami administracyjnymi, znoszącą obowiązek poprzedzania skargi do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 roku powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu.
Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 roku powinny być złożone w określonym w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określonym terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed wejściem w życie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz.U. z 2017 r. poz. 935).
Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), interpretując art. 34 ust. 3 tej ustawy, któremu odpowiada obowiązujący obecnie art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu do 1 czerwca 2017 r.), przyjmowano, że prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Tak przyjęto przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 1996 r. w sprawie o sygnaturze akt OPS 2/96, która została opublikowana w zbiorze urzędowym ONSA nr 1 z 1997 r., poz.
- 1. Wykładnię tę można podzielić także w obecnie obowiązującym stanie prawnym.
Pierwszy z powołanych przepisów stanowił, że "jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa", drugi stanowi zaś, że "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa". Ponadto w powołanej uchwale NSA istotną przesłanką przyjętej wykładni było to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest quasi środkiem odwoławczym, zaś prokurator od wyczerpania środków odwoławczych, co do zasady został zwolniony w art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ta okoliczność występowała również w stanie prawnym obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., gdyż na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. prokurator mógł wnieść skargę bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia. W końcu w uchwale tej odwołano się do roli i specjalnej pozycji prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a rola ta i pozycja w obecnym stanie prawnym nie uległy zmianie.
Nadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r., który stanowi, że prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Prokurator, uczestnicząc w postępowaniu przed sądem administracyjnym, działa w celu ochrony interesu publicznego, ogólnego, a nie interesu własnego. Nie reprezentuje on i nie broni wyłącznie interesu wybranego podmiotu prywatnego nawet gdy popiera wnioski procesowe jednej ze stron procesu. Nie jest on związany w postępowaniu z którąkolwiek ze stron, zachowując całkowitą autonomię w zgłaszaniu wniosków i zarzutów oraz kreowaniu taktyki procesowej. Prawa strony, które przysługują prokuratorowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być w prosty sposób zrównywane z uprawnieniami procesowymi organu administracji publicznej, czy też skarżącego.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że akt ten został podjęty w związku z publikacją w Dzienniku Ustaw z dnia 4 stycznia 2017 r,. poz. 19 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Z przepisu art. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia wynikało, że w rozporządzeniu może być uregulowany szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony (pkt 1) oraz, że prawodawca określi odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 - kierując się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.
Z treści ustawy jak i rozporządzenia nie wynikał natomiast obowiązek dostosowania do nowych przepisów regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, albowiem przepisy rozporządzenia w sposób jednoznaczny określały, kiedy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony. Nadto wynikało z niego, jakie odpady komunalne podlegają obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ze względu na wyczerpanie w rozporządzeniu delegacji ustawowej oraz brak w dacie podjęcia uchwały przepisów nakazujących dostosowanie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie do nowej regulacji, zmiana regulaminu dokonana zaskarżoną uchwałą przez Radę Miejską w Nowogardzie była zarówno nieuprawniona jak i zbędna. Z treści uchwały wynika bowiem, że w całości jest ona powtórzeniem przepisów rozporządzenia, co jest zabiegiem niedopuszczalnym i sprzecznym z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Wskazać również należy, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającą ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz.1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., został zmieniony art. 4 a. Z przepisu tego wynika, iż regulaminy obowiązujące przed dniem wejścia w życie przepisów wydanych na podstawie ust. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów (ust. 2), natomiast rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do przepisów wydanych na podstawie ust. 1 w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tych przepisów (ust. 3). Treść ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że wejście w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. nie nakładało na gminy obowiązku zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie.
Błędne przekonanie organu stanowiącego gminy Nowogard o potrzebie dostosowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. (vide: uzasadnienie uchwały), skutkowało również naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461).
Z przepisu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przepis ten oznacza, że akt prawa miejscowego wchodzi w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nawet jeśli organ stanowiący gminy określa termin dłuższy, to okres vacatio legis nie może być krótszy niż 14 dni od daty publikacji.
Z treści § 2 zaskarżonej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2017 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Dziennik promulgacyjny, w którym uchwała nr XLIV/281/17 została opublikowana, ukazał się z datą 29 czerwca 2017 r., co oznacza istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Odnosząc się do żądania organu orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego sąd takiego orzeczenia wydać nie może (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
W tym stanie rzeczy uznając, że skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Goleniowie jest zasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.