Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 155/21

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta S., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2020 r. poz. 111 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.", odmówił M. C. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpis wyżej wymienionej decyzji wraz z pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia został odebrany przez T. C. - jak zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, osobie pełnoletniej zamieszkującej z adresatem - w dniu 18 sierpnia 2020 r.

1. 2. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. opatrzonym pieczęcią wpływu S. Centrum Świadczeń z widniejącą datą 2 września 2020 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Organu I instancji wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.
2. 3. Pismem z dnia 9 września 2020 r. Prezydent Miasta S. przekazał odwołanie według właściwości podając między innymi, że odwołanie wpłynęło w terminie.
3. 4. Strona w odpowiedzi na wyżej wymienione pismo, otrzymane do wiadomości, rozwinęła swoją argumentację zawartą w odwołaniu odnośnie zaskarżanego rozstrzygnięcia.
4. 5. Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Organu I instancji o informację, czy odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało złożone osobiście przez Stronę w siedzibie Organu, czy też nadane na poczcie, co obliguje wzywany Organ do dostarczenia koperty w której nadano środek zaskarżenia.
5. 6. W odpowiedzi Organ I instancji poinformował, że odwołanie Strony zostało złożone do urny w S. Centrum Świadczeń w dniu 2 września 2020 r.
6. 7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem wydanym w dniu [...] grudnia 2020 r., nr [...] na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 129 § 2 oraz art. 57 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie od zaskarżonej decyzji Strona złożyła w dniu 2 września 2020 r., bezpośrednio w siedzibie Organu, tj. jak wynika z wyjaśnień Organu I instancji, do urny w S. Centrum Świadczeń.

Po przywołaniu treści art. 129 § 2 K.p.a. art. 57 § 1, § 4 i § 5 pkt 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania przez Stronę w przedmiotowej sprawie był dzień 1 września 2020 r. Odwołanie Skarżąca złożyła w dniu 2 września 2020 r., a zatem po przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a. terminie.

Mając powyższe na uwadze oraz to, że Skarżąca nie wniosła prośby o przywrócenie terminu z jednoczesnym uprawdopodobnieniem, iż uchybienie to nastąpiło bez jej winy na podstawie art. 58 K.p.a. - Organ odwoławczy powyższe odwołanie pozostawił bez rozpatrzenia.

8. Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r., odpowiadając na pismo Skarżącej z dnia 28 grudnia 2020 r., w którym nie zgodziła się z postanowieniem SKO z dnia [...] grudnia 2020 r. i zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, Organ ten wyjaśnił, że na wyżej wymienione postanowienie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz skarga do sądu administracyjnego, o czym Strona została pouczona w rzeczonym postanowieniu. W związku z tym Organ wyższego stopnia zwrócił się do Skarżącej o sprecyzowanie, czy pismo to należy potraktować jako skargę do sądu.

9. W piśmie nadanym w placówce pocztowej w dniu 22 stycznia 2021 r. Skarżąca sprecyzowała by pismo z dnia 12 grudnia 2020 r. potraktować jako skargę do sądu na postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r.

10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując przesłanek do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

1. 11. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (w składzie 3 sędziów) jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w trybie administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo.

12. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, że przedmiotem złożonej do Sądu skargi była wyłącznie zgodność z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tej sprawie Sąd nie badał prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Jedyną okolicznością, która podlegała badaniu w sprawie, było ustalenie, czy Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że odwołanie od decyzji Organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostało złożone z uchybieniem terminu.

13. Podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 134 K.p.a., który nakłada na organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym, obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacjach dostrzeżenia, że do takiego uchybienia doszło. Norma z art. 134 K.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ponieważ z jej dyspozycji wynika, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. teza wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 439/14, orzeczenie dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Terminy do wnoszenia środków odwoławczych mają charakter ustawowy. Przepisy K.p.a. wprost określają długość ustawowego terminu do wniesienia odwołania i zażalenia oraz początek biegu takiego terminu. Przepis art. 129 § 2 K.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W postępowaniu administracyjnym uchylenie się od skutków prawnych uchybienia terminu następuje poprzez żądanie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, przy czym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

Z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza to bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a.

14. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzję Organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. wraz z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia odebrała T. C. w dniu 18 sierpnia 2020 r. i od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania. W związku z powyższym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania na powyższą decyzję, upływał z dniem 1 września 2020 r. Natomiast odwołanie zostało złożone przez Skarżącą osobiście do urny w S. Centrum Świadczeń.

Data wpływu widniejąca na odwołaniu i oświadczenie Organu I instancji, wyrażone w piśmie z dnia 10 grudnia 2020 r., sprzeczne w stosunku do treści swojego pisma z dnia 9 września 2020 r. (w którym Organ stwierdził, że termin został zachowany i o czym poinformowano Stronę), nie wskazują wcale bezspornie, że środek zaskarżenia został złożony w dniu 2 września 2020 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Nie jest dla Sądu jasne w jakim dniu w rzeczywistości odwołanie zostało złożone w urnie. Różnica jednego dnia pomiędzy datą zachowania terminu a datą wpływu wynika wyłącznie z pieczęci umieszczonej na odwołaniu. Przy braku jakiegokolwiek regulaminu co do postępowania z korespondencją składaną przez petentów w urnie i treści pisma Organu I instancji z dnia 9 września 2020 r. potwierdzającego wpływ odwołania w terminie, należy uznać, że jest to kwestia wątpliwa i powinna być wyjaśniona, a jeżeli wyjaśnienie nie dałoby jednoznacznego rezultatu, kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść Skarżącej.

15. Zdaniem Sądu w sprawie nie została wyjaśniona także okoliczność zawarcia przez Skarżącą w odwołaniu żądania ponownego rozpatrzenia sprawy. Akta administracyjne nie dają odpowiedzi na pytanie dlaczego Kolegium przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie zwróciło się do Skarżącej o wyjaśnienie czy nie jest to inny wniosek - w zaistniałej sytuacji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Aktywnością Organ odwoławczy wykazał się dopiero w stosunku do pisma Skarżącej z dnia 28 grudnia 2020 r., zwracając się o sprecyzowanie, jednak pomijając wyjaśnienie kwestii koperty wskazywanej przez Stronę w tym piśmie. A przecież rozpoznanie powyższego mogło być podstawą do zastosowania art. 54 § 3 K.p.a.

16. Nie bez znaczenia jest też fakt aktywnego udziału Strony w postępowaniu w celu dochodzenia swoich racji, mimo braku swobody w posługiwaniu się poszczególnymi instytucjami procesowymi postępowania administracyjnego i występowanie bez profesjonalnego pełnomocnika.

17. Dlatego też, zdaniem Sądu, kontrolowane postępowanie Organ II instancji przeprowadził w sposób formalny, w oderwaniu od indywidualnych okoliczności, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, z naruszeniem zatem słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.) oraz zasady informowania stron postępowania będącej jedną z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek.

Z treści przytoczonego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego, jednak obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie odwoławcze w tej sprawie było pouczenie Skarżącej o możliwości złożenia, w tym wypadku, wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego Organ ten nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I 1734/17 stwierdził, że wyrażona w art. 9 K.p.a. zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego.

Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wynikający z omawianego uregulowania obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany tak szeroko jak jest to tylko możliwe, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95).

18. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, okoliczność wskazywania przez Organ I instancji w piśmie z dnia 9 września 2020 r., że odwołanie złożono w terminie, bez jednoczesnego podania terminu jego złożenia oraz podanie przez ten sam Organ w piśmie z dnia 10 grudnia 2020 r., że pismo zostało złożone do urny w dniu 2 września 2020 r., a więc bez zachowania terminu, nie mogła pozostać bez wyjaśnienia przez Kolegium i wskazywała na istnienie przesłanek uzasadniających złożenie i rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W omawianym przypadku zadowolenie się przez Organu II instancji uzyskaną od Organu I instancji w piśmie z dnia 10 grudnia 2020 r. informacją o złożeniu odwołania do urny należy uznać za niewystarczające.

W przypadku uznania przez Organ, że odwołanie zostało jednak złożone po terminie, Skarżącą należało zatem pouczyć, że w związku z tym, mając na uwadze nieprzystające do sprawy żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zawarte w odwołaniu, przysługuje Skarżącej prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Obowiązek organu w tym zakresie wynikał z użytych przez ustawodawcę w art. 9 K.p.a. sformułowań o należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.

19. W sprawie nie wiadomo również czy skorzystanie z możliwości stworzonej przez Organ I instancji składania korespondencji do skrzynki wiązało się czy też nie z możliwością uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Ewentualny brak możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do skrzynki/urny spowoduje, że okoliczność złożenia takiej korespondencji winna być wykazana w sposób jaki może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy – w zgodzie z art. 75 K.p.a., jeśli inne działania nie przyniosą rezultatu. Takim dowodem może być oświadczenie Skarżącej. Organ zatem winien wezwać Skarżącą do złożenia dowodów potwierdzających tę okoliczność, o których mowa w art. 75 w zw. z art. 9 K.p.a.

Takiej możliwości Organ II instancji nie stworzył Skarżącej, poprzestając wyłącznie na negatywnym dla Skarżącej oświadczeniu Organu I instancji.

Skarżąca w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. powołała niewyjaśniony przed wydaniem zaskarżonego postanowienia dowód przemawiający za jej twierdzeniem. Natomiast Organ odwoławczy wybiórczo traktując treść tego pisma, podjął jedynie działanie w kierunku uznania przez Skarżącą, że jej wystąpienie stanowi skargę do sądu administracyjnego, mimo iż nic nie wskazuje, że takie były intencje Strony. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do zmiany postanowienia w trybie art. 54 § 3 K.p.a. Takie procedowanie przez Organ, zdaniem Sądu, wyczerpuje naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego budowania zaufania obywatela do państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a.

W tym miejscu przypomnieć również należy, że Sąd nie prowadzi postępowania za organ, zaś jego rozstrzygnięcia podlegają kontroli tutejszego Sądu jedynie pod względem legalności.

20. W nieustalonych do końca okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, wskazujących na możliwość istnienia innego biegu zdarzeń niż przyjęty przez Organ, a korzystnego dla Skarżącej w dotrzymaniu terminu do złożenia odwołania, Organ skupił się wyłącznie na zestawieniu dwóch dat, tj. daty doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz daty wpływu figurującej na odwołaniu. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Organ odwoławczy powinien był pouczyć Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wyjaśnić kwestię dwóch sprzecznych ze sobą stanowisk Organu I instancji odnośnie terminu wniesienia odwołania. Brak pouczenia w pierwszym przypadku pozbawił Stronę możliwości skorzystania z kontroli decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić należy, że w opisywanej sytuacji Skarżąca nie może z racji niewiedzy i błędów organu administracji ponosić negatywnych konsekwencji na gruncie postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Wszelkie wątpliwości co do treści odwołania i terminu jego wniesienia, w kontekście złożenia go z uchybieniem terminu jak przyjął to Organ odwoławczy, Organ ten powinien wyjaśnić. Z akt sprawy wynika, że Organ podjął co prawda pewne działania w tym zakresie w postaci pisma z dnia 3 grudnia 2020 r., jednak nie uwzględnił słusznego interesu Skarżącej przy rozpatrywaniu jej sprawy, czym naruszył również art. 7 K.p.a.

1. 21. Uznać należało zatem, w okolicznościach sprawy, wydanie rozstrzygnięcia za przedwczesne. W ponownym postępowaniu Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśni rozbieżności w stanowisku Organu I instancji odnośnie zachowania terminu do wniesienia odwołania, w przypadku negatywnego dla Strony ustalenia pouczy ją o możliwości przywrócenia terminu w myśl art. 58 K.p.a. oraz wyjaśni kwestię koperty, o której mowa w piśmie Strony z dnia 28 grudnia 2020 r., mając jednocześnie na względzie, że przedłożenie przez Skarżącą dokumentu potwierdzającego okoliczność złożenia odwołania do urny może okazać się niemożliwe. W takiej sytuacji Kolegium uwzględni, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony postępowania stosownie do art. 81a § 1 K.p.a.
2. 22. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.