Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 września 2015 r. Nr [...] Wójt Gminy M. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015 r. poz. 199 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E., J., M. i P.N. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania czterech budynków wczasowych na budynki mieszkalne dla właścicieli, w zespole sześciu budynków wczasowych, zlokalizowanym na działce nr [...], odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca zamierza zmienić sposób użytkowania czterech budynków wczasowych na budynki mieszkalne jednorodzinne na terenie dz. nr [...]. Jednakże, według organu, nie istnieje na terenie analizowanym zabudowa, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo, a art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ale w ilości jednego budynku mieszkalnego na jednej działce. Nie ma na terenie sąsiednim działek zabudowanych czterema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zdaniem organu I instancji, nie zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Współwłaściciele działki nr [...] w M. E., J., M. i P.N., odwołali się od ww. decyzji Wójta Gminy M. zarzucając jej, iż narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołujących się, organ wadliwie ustalił, że wnioskowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania czterech budynków wczasowych na budynki mieszkalne dla właścicieli, w zespole sześciu budynków wczasowych, nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ww. ustawy, gdyż na analizowanym terenie sąsiednie działki zabudowane są w ilości po jednym budynku mieszkalnym na jednej działce. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosi się w żadnym zapisie do ilości obiektów budowlanych na działce, tym bardziej do wielkości działek. Wydana przez Wójta Gminy M. decyzja o warunkach zabudowy z 2010 r. ustalała warunki zabudowy na budowę zespołu budynków ośrodka wczasowego, na całoroczny pobyt osób, w skład którego wchodzi zespół budynków ośrodka wczasowego, budynki mieszkalne, budynek recepcji (mają być zgodne z projektem - różnica w funkcji). W analizie do decyzji z 2010 r. nie ma mowy o braku możliwości posadowienia więcej niż jednego budynku na działce.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 59 - art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, że z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja dotyczy istniejącej już zabudowy i zagospodarowania terenu, zrealizowanej na przedmiotowej działce, czego dowodami są: pozwolenie na budowę wydane przez Starostę K. oraz pozwolenie na użytkowanie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla czterech budynków wczasowych, dla rozstrzygnięcia wniosku w sprawie zmiany sposobu użytkowania 4 budynków wczasowych na budynki mieszkalne jednorodzinne bez zmian gabarytów, istotnym jest zbadanie spełnienia warunku zwanego warunkiem "dobrego sąsiedztwa", tzn. ustalenie czy w sąsiedztwie istnieje co najmniej jedna działka zabudowana zespołem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tak jak działka objęta wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania.
W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja nie spełnia tego warunku bowiem brak jest w sąsiedztwie takiej działki, której zabudowa byłaby tożsama jak planowana: tj. zespół czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Analiza została przeprowadzona na obszarze o granicach ustalonych na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako min. trzykrotność szerokości frontu działki nr [...] wynoszącej 40 m, czyli granice obszaru to 120 m wokół tej działki. Sąsiedztwo stanowią następujące działki zabudowane: działka nr [...] zabudowana zespołem domków wczasowych; działki nr [...] zabudowane jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym każda, co uwidacznia załącznik graficzny do decyzji, będący kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000. Wnioskowana zmiana nie może być zrealizowana, bowiem tylko łączne spełnienie 5 warunków wyszczególnionych w art. 61 powoływanej ustawy stwarza możliwość wydania decyzji pozytywnej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że interpretacja sądowoadministracyjna dotycząca warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy jest jednoznaczna: wnioskowana inwestycja jest dopuszczalna, jeśli w sąsiedztwie istnieje chociaż jedna działka zabudowana w taki sposób jak wnioskowana, mając na uwadze przede wszystkim funkcję, a dopiero potem gabaryty.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E., J., M., P.N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, instytucja prawna tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie jest skonstruowana w sposób precyzyjny i dopuszcza pewien luz decyzyjny organu administracji. Dotyczy to przede wszystkim określenia w konkretnej sytuacji, które działki powinny być uznane za działki sąsiednie. Mimo, że w doktrynie, a także w interpretacji dokonanej przez Ministerstwo Infrastruktury prezentowane było bardzo rygorystycznie pojęcie "działki sąsiedniej" (przynajmniej jedna wspólna granica), to w konsekwencji przeważyło stanowisko oparte na zasadach wykładni funkcjonalnej, przyjmujące, że przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale również działki położone w dalszym sąsiedztwie, pojmowanym jako pewną urbanistyczną całość.
Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem organu jest ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy. Pomimo, że z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowną, tym bardziej w sytuacji jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się zabudowania pozwalające na zmianę sposobu użytkowania wnioskowanych czterech budynków.
Drugą, z punktu widzenia skarżących bardzo ważną kwestią jest fakt, że ten sam organ, tj. Wójt Gminy M. wydał decyzję o warunkach zabudowy w dniu 12 lutego 2010 r. ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowa zespołu budynków ośrodka wczasowego całorocznego na pobyt do stu osób, w którego skład wchodzi: do trzydziestu trzech budynków wczasowych całorocznych, budynek usługowy - pensjonat, budynek recepcji oraz dwa budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące" na działkach [...] (skarżona decyzja dotyczy działki [...]). W powyższej decyzji zostały określone wszystkie niezbędne parametry: rodzaj zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Na podstawie powyższej decyzji skarżący uzyskali pozwolenie na budowę. Zakres analizy urbanistycznej do decyzji z 2010 r. był identyczny, jak zakres analizowany w przypadku skarżonej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Podstawą dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia jest należyte ustalenie stanu faktycznego, a następnie zastosowanie właściwej normy prawnej. O ile ocena stanu faktycznego w sprawie ustalenia warunków zabudowy opiera się na właściwym odczytaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz na analizie sposobu zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość objętą wnioskiem, to ustalenie treści przepisu, który miałby stanowić podstawę decyzji musi być prawidłowe, zgodne z rzeczywistym jego brzmieniem na dzień podejmowania rozstrzygnięcia.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p.", który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Tymczasem Kolegium odwołując się w decyzji do treści tego przepisu wskazało jakoby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia ustalonych w tym przepisie 5 warunków, w tym warunku pierwszego określającego, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w sposób jak wnioskowana". Wskazana przez organ odwoławczy treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie odpowiada zatem faktycznemu brzmieniu tej normy prawnej, z której w żaden sposób nie wynika konieczność istnienia takiego samego sposobu zabudowania działki sąsiedniej jak działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika tylko i wyłącznie, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Wspomniana zasada odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków – cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Należy podkreślić, że zbyt rygorystyczna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez organy orzekające w sprawie o wydanie warunków zabudowy narusza prawa właścicieli do zagospodarowania własnej nieruchomości. Takim przykładem jest właśnie zaskarżona decyzja, która wymaga, aby na trenie analizowanym miały znajdować się działki również zabudowane 4 budynkami mieszkalnymi na jednej działce.
Nadto, zwrócić należy uwagę, że wniosek skarżących o wydanie warunków zabudowy nie był złożony w celu zrealizowania nowych obiektów, a więc kształtowania warunku zabudowy, ale jego celem miała być jedynie zmiana sposobu użytkowania istniejącej już zabudowy terenu - w zakresie zmiany dotychczasowej funkcji czterech budynków wczasowych na budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie była zatem najistotniejsza analiza linii zabudowy, gabarytów budynków, czy intensywności wykorzystania terenu. Tak więc organy rozpatrujące wniosek skarżących były obowiązane dokonać przede wszystkim analizy funkcji w celu sprawdzenia, czy dokonana zmiana będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej. Przy tym pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, takie wątpliwości w sprawie nie występują.
Sąsiedztwo działki objętej wnioskiem stanowią działki: nr [...] zabudowana zespołem domków wczasowych oraz nr [...] zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym każda. Tak więc na analizowanym terenie występuje funkcja mieszkalna w zabudowie jednorodzinnej, a zatem planowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania spornych budynków stanowi kontynuację istniejącej zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla właściwej analizy terenu na potrzeby ustalenia skarżącym warunków zabudowy pozostawała kwestia ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce, gdyż ani art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) takiego wymogu nie wprowadzają.
Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza powielania identycznego charakteru zabudowy, czy identycznego sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, a stanowi jedynie wymóg by nowa zabudowa nie była sprzeczna z zabudową już istniejącą, by mogła z tą zabudową współistnieć, co zostało w tej sprawie spełnione. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nader rygorystycznie traktując wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, co w rezultacie spowodowało wydanie decyzji o odmowie ustalenia skarżącym warunków zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a.