Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] o odmowie od [...] r. przyznania Z. S. - prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J. S. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym.
Z. S. przed [...] r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na rezygnację z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.
Następnie, w okresie od [...] r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy na osobę wymagającą opieki tj. J. S. Decyzją z dnia [...] r., specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany skarżącemu na kolejny okres, tj. od [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że co prawda łączny dochód rodziny osiągnięty przez skarżącego i jego matkę w [...] r. przekroczył kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak nie przekroczył podwyższonego kryterium dochodowego [...] zł. W związku z powyższym organ uznał, że skarżący w okresie od [...] r. kwalifikuje się do specjalnego zasiłku opiekuńczego w oparciu o podwyższone kryterium dochodowe.
W dniu [...] r. Z. S. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 2, art. 4, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) Prezydent Miasta S. przyznał skarżącemu zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad J. S. od [...] r. a także ustalił sumę przysługujących odsetek naliczonych na dzień [...] r. na kwotę [...] zł.
W dniu [...] r. Z. S. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J. S..
Decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art.1 ust. 2 i 3, art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 2 i ust. 4 -9, art. 16a oraz art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), Prezydent Miasta S. odmówił Z. S. – od [...] r. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad J. S. Organ wskazał, że skarżący spełnia warunek rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności J. S. Warunkiem koniecznym do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest jednak spełnienie kryterium dochodowego – [...] zł. Łączny dochód rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym [...] - skarżącego oraz jego matki - w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Stosownie do art. 16 tej ustawy, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, tj. [...] zł przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W poprzednim okresie zasiłkowym miesięczny dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę przekraczał kryterium dochodowe [...] zł ale nie przekraczał podwyższonego kryterium [...] zł, wobec czego warunkowo przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy od [...] r. Zastosowanie podwyższonego kryterium, które już zostało wykorzystane w poprzednim okresie zasiłkowym, nie może być użyte w obecnym.
Od decyzji tej Z. S. odwołał się wskazując, że organ nie sprawdził motywów działania strony trzymając się ściśle określonych w ustawie kryteriów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., numer [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]r.
Zdaniem Kolegium, jak słusznie wskazał organ I instancji, już w poprzednim okresie zasiłkowym miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy w przeliczeniu na osobę przekraczał kryterium dochodowe [...] zł, ale nie przekraczał podwyższonego kryterium [...] zł. Wobec tego, skoro przyznano stronie warunkowo specjalny zasiłek opiekuńczy od [...] r., to nie można z tego samego powodu przyznać jeszcze raz wnioskowanego świadczenia. Powołując się na art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), Kolegium wskazało, że cytowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane – decyzji tzw. związanych.
Ani zatem organ I instancji ani też Kolegium nie mają możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zgodnie z nimi, świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie – nie działają bowiem w ramach uznania administracyjnego.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o przywrócenie mu prawa do zasiłku dla opiekuna zgodnie z ustawą z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzją z dnia [...] r. przyznano mu zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. S. za okres od [...]r. Następnie korzystał ze "specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego", a obecnie nadal opiekuje się matką w związku z czym spełnia warunki do przyznania zasiłku dla opiekuna. Skarżący podkreślił, że był przekonany, iż raz przyznane mu świadczenie nie zostanie mu odebrane. Nie składał kolejnego wniosku o zasiłek dla opiekuna bowiem miał już przyznane świadczenie.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl przepisu art. 135 cytowanej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Należy przy tym w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 sygn. akt I FSK 1230/12, zgodnie z którym przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne - sąd może więc sięgnąć również do wadliwych decyzji, wydanych w niższych "warstwach" postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V Sa 2702/00).
Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441)
Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie bowiem jak wynika z treści skargi Z. S. wymieniony domagał się wcześniej i nadal podtrzymuje żądanie przyznania mu zasiłku dla opiekuna, tymczasem decyzja z dnia [...] r. - o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad J. S. od [...] r. została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie ze wspomnianym przepisem, prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że orzeczeniem z dnia [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczył J. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, wobec czego – zgodnie z cytowanym przepisem ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. organ powinien przyznać skarżącemu zasiłek dla opiekuna na czas nieokreślony.
Takiemu rozstrzygnięciu niewątpliwie nie stało na przeszkodzie wcześniejsze wydanie decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia [...] r. – bowiem tego typu sytuacja została uregulowana w art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten nie wyklucza zatem możliwości przyznania zasiłku dla opiekuna osobie, której wcześniej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, a jedynie wskazuje, że prawo to może być przyznane z wyłączeniem takiego okresu. Tak też winien postąpić organ wydając decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad J. S. Organ winien był przyznać wspomniany zasiłek na stałe – jedynie z wyłączeniem okresu, ze który przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy.
Przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna jedynie na dwa miesiące (od [...] r.) zmusiło skarżącego (z uwagi na upływ tego okresu jak również okresu, na który przyznano mu decyzją z dnia [...] r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na dalszy okres, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. – utrzymującej wspomnianą decyzję w mocy.
Nie ulega też wątpliwości, że gdyby organ I instancji decyzją z dnia [...] r. prawidłowo przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna na czas nieokreślony, wówczas całkowicie zbędnym byłoby składanie przez niego wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy.
Podkreślić przy tym należy, że chociaż skarżący taki wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożył, to nie zwalniało to organu z prawidłowego ustalenia zakresu takiego żądania, w sytuacji wcześniejszego złożenia przez niego wniosku o zasiłek dla opiekuna (z uwzględnieniem okoliczności, że zachodziły przesłanki do przyznania takiego zasiłku na czas nieokreślony).
Słusznie bowiem skarżący zarzuca organom I i II instancji, że wydając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organy te "nie sprawdziły motywów działania strony".
W opisanej wyżej sytuacji (z uwagi na złożenie przez skarżącego w dniu [...] r. wniosku o przyznanie mu prawa do zasiłku dla opiekuna), rolą organów było wyjaśnienie w pierwszym rzędzie jakiego faktycznie zasiłku domaga się skarżący.
Niewyjaśnienie powyższej okoliczności skutkowało wydaniem przez te organy rozstrzygnięć nieodpowiadających treści żądania skarżącego.
Specjalny zasiłek opiekuńczy, jako nowe świadczenie, został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r.
Stosownie do dodanego do tej ustawy art. 16a ust. 1, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, stanowiąc że od dnia wejścia w życie nowelizacji świadczenie to przysługuje z tytułu opieki nad osobami dorosłymi tylko w sytuacji gdy ich niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18., bądź w przypadku kontynuacji nauki do 25. roku życia. Jeżeli jednak niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zgodnie z art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, określa (ona) warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Artykuł 2 ust. 1 tej ustawy stanowi z kolei, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) - na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.
Skoro takie uregulowanie zostało wprowadzone ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zaś skarżący niewątpliwie należy do tej właśnie grupy osób, które opisane wyżej świadczenie utraciły od dnia [...] r. i złożył przy tym wniosek o przyznanie mu prawa do zasiłku dla opiekuna, zatem obowiązkiem organu było prawidłowe rozpoznanie tego wniosku i przyznanie prawa w zakresie wynikającym z przepisów tej ustawy (w tym także art. 6 ust. 1).
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien – mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - dokonać prawidłowej oceny złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna.
Z uwagi na powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również decyzję z dnia 2 czerwca 2014 r. uznając, że wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.