Uzasadnienie
Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 27, art. 32 ust. 1 d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), dalej jako "rozporządzenie", obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 ("Monitor Polski" z 2018 r. poz. 1099), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 listopada 2019 r., odmówił przyznania A. M., dalej jako "skarżąca", świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem F. N..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na orzeczenie z dnia [...] r., zaliczające F. N. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od [...] r. na stałe oraz powołał się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji uznał, że skoro niepełnosprawność F. N. istnieje od [...] r., to zasadna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. M..
Zdaniem odwołującej się ww. decyzja nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu, na który powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 17 ust. 1 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium, powołując się w uzasadnieniu decyzji na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreśliło, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 i 1a tego przepisu, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo -skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym organ zaznaczył, że należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo - skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Następnie Kolegium wskazało, że w zakresie wykładni i stosowania art.17 ust.1b ustawy po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, istnieje jednolite i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wszystkie wyroki stwierdzają, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana na niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do przedmiotowego świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 80/19).
Skoro Trybunał stwierdził niezgodność przepisu ustawy we wskazanym zakresie z Konstytucją, to organy nie mogą tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pominąć. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu stosowania przepisu art. 17 ust. 1b omawianej ustawy, co do treści w nim ujętej, będącej przepisem szczególnym w odniesieniu do art.17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem podejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o czym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ wyjaśnił, że A. M., obecnie [...] - latka, jest bierna zawodowo, nie pracuje od [...] r. w wyniku rozwiązania umowy o pracę. W tej sytuacji rezygnacja skarżącej z zatrudnienia i powstrzymywanie się od aktywności zawodowej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którego niepełnosprawność istnieje od [...] r. (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r.) nie pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym, o którym wyżej mowa.
W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest zasadna, aczkolwiek nie z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności ojca strony, lecz z powodu braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Powyższą decyzję A. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc w skardze o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji złożonej MOPS i SKO.
Zdaniem skarżącej, z zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie wyroku TK w sprawie K 38/13 ma prawo do świadczenia, ale na podstawie ustawy go nie ma. Tymczasem, biorąc pod uwagę hierarchię aktów normatywnych, Konstytucja i wyroki TK stoją ponad ustawą. Nadto, kolejna, domniemana przez Kolegium, "przesłanka negatywna" jaką jest brak zależności pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad ojcem powinna opierać się na faktach, a nie na wyobrażeniach organu.
Skarżąca wyjaśniła dalej, że urodziła córkę w październiku 2007 i wychowywała w tym czasie dwoje dzieci, dlatego nie pracowała w tych latach. Ojciec wtedy nie wymagał aż takiej opieki jak dzisiaj. Była w tym czasie zarejestrowana w biurze pracy. Ojciec choruje od 1986 r., znaczna niepełnosprawność jest od 2011 r., pogorszenie zdrowia od 2013 r. Od 2014 r. pobiera ze względu na opiekę Specjalny Zasiłek Opiekuńczy. Ojciec walczył z chorobą, nie mógł uwierzyć, że będzie potrzebował opieki osoby drugiej. Wieś, na której mieszkał od dziecka dawała mu siłę, większość czasu spędzał tam - nie lubi miasta. Na wsi jeździł na rowerze, układał drewno na opał, zajmował się zwierzętami - to jego życie. Choroba postępuje i niestety od 2013 r., kiedy pojawiła się [...], która przyspieszyła postępowanie SM, ostatecznie zamieszkał z nią w mieście.
Skarżąca podkreśliła, że nie pracowała od 2008 r., miała dzieci, w miarę możliwości podejmowała prace dorywcze, kształciła się i chciała znaleźć w końcu stałą pracę, jednak w 2013 r. musiała całkowicie podporządkować życie potrzebie opieki nad ojcem, na którego przez pierwszy rok nie pobierała świadczeń. Świadczenia zaczęła pobierać dopiero od 2014 r. i wówczas MOPS nie kwestionował powodów złożenia wniosku.
Skarżąca podkreśliła, że o ile w rzeczy samej zrezygnowała z zatrudnienia z całkiem innych przyczyn, o tyle nie ulega wątpliwości, że od 2013 r. zajmuje się ojcem i nie podejmuje, ani nie poszukuje pracy, ponieważ ojciec wymaga jej stałej opieki. Ustawa zaś stanowi zarówno o rezygnacji jak i o niepodejmowaniu zatrudnienia.
W ocenie skarżącej spełnia ona przesłankę z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym i z faktem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który winien być przez ustawodawcę wykonany bezzwłocznie, najpóźniej do kwietnia 2016 r. - nadal wykonany nie jest - przyznanie właściwych praw aktualnie spoczywa na barkach organów odwoławczych - Samorządowych Kolegiów Odwoławczych - oraz ostatecznie sądów administracyjnych.
Na poparcie swoich argumentów skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnień do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 923/16 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach IV SA/GI 78/17, wydanych w analogicznych sprawach.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t. ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji, w lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wyjaśnił, że odmowa przyznania świadczenia spowodowana jest tym, że niepełnosprawność ojca skarżącej istnieje od 2 września 1986 r. jednocześnie organ ten nie rozważał żadnych innych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia.
Organ odwoławczy z kolei uznał, że odmowa przyznania świadczenia w niniejszej sprawie powinna nastąpić z innych, aniżeli wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyn. Kolegium przyznało skarżącej rację, iż w świetle ukształtowanej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., która została uznana za niezgodną a art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ dostrzegł jednak, że w badanej sprawie brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Swoje przekonanie w tym zakresie organ wywiódł z danych zawartych w oświadczeniu skarżącej z dnia [...] r., w którym wskazała, że ostatnie zatrudnienie trwało do dnia [...] r. i ustało na skutek rozwiązania umowy o pracę.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy odwołać się do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które określają warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy trafnie uznał, iż w związku z przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność podopiecznego powstała później aniżeli w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest ugruntowane i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.
Skoro zatem data powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej nie mogła stanowić przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, to rzeczą organu było zbadanie, czy spełnione zostały pozostałe warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przede wszystkim, czy pomiędzy niepodjęciem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem istnieje związek przyczynowo – skutkowy, o którym mowa w treści tego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia zarówno w sytuacji, gdy opiekun zrezygnował z zatrudnienia, jak i w sytuacji, gdy opiekun posiada obiektywne możliwości podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni ze względu na to, iż sprawowanie opieki jest tak absorbujące, że podjęcie pracy uniemożliwia.
Skarżąca obszerną argumentację w tym przedmiocie przedstawiła dopiero w skardze, co wydaje się być zrozumiałe, skoro przyczyną odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji była data powstania niepełnosprawności ojca, a inne przesłanki nie były badane. W odwołaniu skarżąca odniosła się zatem do tych przyczyn, które legły u podstaw odmowy przyznania świadczenia, nie zawarła natomiast argumentacji dotyczącej związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń uznając, że okoliczności, iż niepełnosprawność ojca skarżącej istniała od 1986 r., a ustalony jej stopień datuje się od 2011 r., a skarżąca od 2008 r. nie pracuje i jest bierna zawodowo, są wystarczającymi przesłankami do uznania, że jej pozostawanie bez zatrudnienia nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W świetle zawartych w skardze wywodów skarżącej, odnoszących się do przyczyn niepodejmowania pracy w okresie po rozwiązaniu umowy o pracę w 2008 r., stanowisko to należy uznać za przedwczesne.
Oparcie rozstrzygnięcia na lakonicznych informacjach dotyczących ustania zatrudnienia, bez zbadania sytuacji rodzinnej skarżącej i ustalenia przyczyn, dla których od października 2008 r. nie pracowała zawodowo przesądza o tym, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Rzeczą organu powinno być ustalenie wskazywanych przez skarżącą okoliczności, dotyczących niepodejmowania zatrudnienia, a odnoszących się do opieki nad dziećmi, z których jedno – jak wskazuje skarżąca, urodziło się w 2007 r., podejmowania przez skarżącą w tym okresie prac dorywczych i kształcenia. Dalej organ winien ustalić, kiedy doszło do takiego pogorszenia stanu zdrowia ojca skarżącej, że konieczne stało się objęcie go całodobową opieką i w jaki sposób opieka ta jest sprawowana, a także, czy sprawowanie tej opieki uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową. Dopiero ustalenie tych wszystkich okoliczności pozwoli organowi na dokonanie prawidłowej oceny, co do realnych możliwości skarżącej podjęcia zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..