Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan sprawy.
Starosta decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P., Rejon Dystrybucji W., odmówił przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji własnej na wytwarzanie odpadów znak: [...] z dnia [...] udzielonej dla "E" S.A. Zakładu Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W., ul. [...] na rzecz wnioskodawcy, tj.: Sp. z o.o. Zakład Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W., W., ul. [...], spółki powstałej dniu [...] w wyniku łączenia spółek kapitałowych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] wpłynął wniosek Operator Sp. z o.o. Zakład Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W. o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty na wytwarzanie odpadów z dnia [...] Nr [...]. Powyższa decyzja wydana została dla "E" S.A. - Zakładu Dystrybucji Energii Rejon Dystrybucji W., a następnie w związku ze zmianą nazwy zakładu zmieniona decyzją nr [...] z [...]. i [...] z dnia [...].
Organ podał dalej, że pierwszy wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wpłynął w dniu [...]. Na podstawie dokładnej i wnikliwej analizy przedstawionych dokumentów stwierdzono, że wnioskodawca z dniem [...] przejął wszystkie zobowiązania poprzedniego właściciela wraz z całą instalacją.
Zdaniem Starosty z zestawienia przepisów art. 190 i art. 191 Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Z 2006 R. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wynika, że decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wydawana jest zainteresowanemu z nabyciem instalacji, ale jeszcze przed przejęciem praw własności do tej instalacji. W obecnej sytuacji, przeniesienie w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...]. nie jest możliwe do wykonania, gdyż przejęcie instalacji nastąpiło w dniu [...], a z pierwszym wnioskiem wystąpiono w dniu [...], stąd w ocenie organu I instancji, nie zachodzi sposób przejęcia instalacji opisany w art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na poparcie swojego stanowiska Starosta powołał się na pismo Ministerstwa Środowiska z dnia [...], znak: [...].
W odwołaniu od tej decyzji Operator Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji P. Rejon Dystrybucji W. podniosła, że z art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska nie można wywieść, iż przeniesienie praw i obowiązków może nastąpić tylko przed nabyciem tytułu prawnego, bowiem żaden z tych artykułów nawet nie zawiera zwrotu "przed nabyciem tytułu prawnego". Natomiast pismo [...], na które powołuje się Starostwo to, zdaniem Spółki, "wyjaśnienia" Ministerstwa Środowiska, nie będące w żaden sposób źródłem stanowionego prawa.
Strona odwołująca się zacytowała dalej treść art. 494 § 1 i § 2 Kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.
W związku z powyższym, zdaniem Sp. z o.o. brak jest również podstaw do odmowy przeniesienia praw i obowiązków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji błędnie przyjął art. 190 ust. 1 i art. 191 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Art. 190 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, iż przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków.
Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż z dniem [...] Sp. z o.o. Zakład Dystrybucji P. Rejon Dystrybucji W. powstał w wyniku zmian organizacyjnych spółki. Łączenie spółek zgodnie z art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych skutkuje przejęciem majątku spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą lub przez zawiązanie nowej spółki, na którą przechodzi majątek łączących się spółek. Natomiast zgodnie z art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych na spółkę przejmującą z mocy prawa przechodzi pozwolenie wydane spółce przejmowanej. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie zachodzi przesłanka zmiany stosunku prawnego poprzez zmianę przedmiotową w rozumieniu zapisu art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz podmiotową związaną z łączeniem spółek kapitałowych i w tym przypadku nie ma on zastosowania.
Kolegium podkreśliło, że jest to wyjątek od reguły, który w żadnym wypadku nie może być interpretowany rozszerzająco. W świetle tego zapisu, zdaniem organu odwoławczego, należy stwierdzić, że połączenie spółek nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków spoczywających na określonej spółce i tym samym przeniesienia decyzji na wytwarzanie odpadów winno się odbyć wyłącznie na podstawie przepisów Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji powinien zbadać, czy miało miejsce jedynie przejęcie zakładu przez Sp. z o.o., z którym wiązało się pozwolenie na wytwarzanie odpadów, choć w obrocie prawnym nadal funkcjonuje spółka, która była adresatem takiej decyzji. Zdaniem Kolegium w takim przypadku nie będzie podstaw do przyjęcia, że uprawnienia wynikające z pozwolenia na wytwarzanie odpadów przechodzą na inny podmiot.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka z o.o. Oddział Dystrybucji P., Rejon Dystrybucji W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jednocześnie zarzuciła, iż pomimo korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, uzasadnienie tej decyzji oraz wynikające z niego wytyczne dla organu I instancji zawierają poważne błędy merytoryczne powstałe na skutek wadliwej interpretacji przepisów prawa.
Strona skarżąca podniosła, że Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia [...], znak: [...] dokonało jednoznacznej interpretacji przepisów dotyczących przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń wydanych na podstawie art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tą interpretacją na podstawie art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych na spółkę przejmującą automatycznie przechodzi pozwolenie wydane spółce przejmowanej i analogicznie na zawiązaną nową spółkę przechodzi pozwolenie udzielone którejkolwiek ze spółek łączących się.
W świetle tego przepisu, w ocenie Skarżącej, należy stwierdzić, że połączenie spółek nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków spoczywających na określonej osobie prawnej - spółce powstałej przez połączenie spółek, w tym wynikających z ww. decyzji - pozwoleń lub zezwoleń, udzielonych jednej z nich.
Spółka z o.o. podkreśliła dalej, że przepis art. 494 § 2 stosuje się do decyzji wydanych po dniu wejścia w życie Kodeksu Spółek Handlowych, tzn. po dniu 1 stycznia 2001 r., co wynika z treści art. 618 Kodeksu. Natomiast zgodnie z art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, możliwe jest przeniesienie, w drodze decyzji, na zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, praw i obowiązków wynikających z pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Zdaniem Spółki przepis ten dotyczy okresu przed nabyciem tytułu prawnego. Nadto przepisu art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stosuje się w przypadku łączenia się spółek kapitałowych, ponieważ dotyczy on innych sytuacji, a mianowicie takich, w których nie następuje zmiana co do podmiotów stosunku prawnego, a jedynie co do przedmiotu, czyli tytułu prawnego do instalacji (np. prawa własności). Przepis ten nie stanowi przeszkody w stosowaniu art. 492 § 2 Ksh.
Konkludując strona skarżąca stwierdziła, że na "X" Sp. z o.o., która w 2007 r., w wyniku połączenia spółek w trybie art. 492 § 1 Ksh, przejęła majątek "Y" Sp. z o.o. oraz "Z" Sp. z o.o., automatycznie przeszły pozwolenia i zezwolenia, wydane wcześniej tym spółkom na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska. Z powyższego stanowiska Ministerstwa Środowiska wynika zatem, że na skarżącą automatycznie, z mocy prawa przeszło wydane pozwolenie i tym samym przepis art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma tutaj zastosowania. W świetle powyższego prezentowane przez SKO stanowisko, iż przeniesienie decyzji na wytwarzanie odpadów winno odbyć się tylko i wyłącznie na podstawie przepisów Kpa, zdaniem Skarżącej, jest w tym przypadku bezpodstawne.
Spółka z o.o. zarzuciła również błędną interpretację treści przepisów art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W ocenie Skarżącej stanowisko organów, iż decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia może zostać wydana zainteresowanemu nabyciem instalacji tylko i wyłącznie przed nabyciem przez niego prawa własności tych instalacji nie znajduje oparcia w treści tych przepisów. Żaden z nich nie zawiera bowiem takiego rygoru. Natomiast przeciwnie przepis z art. 190 powołanej ustawy daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji podmiotom zainteresowanym nabyciem tytułu prawnego do tej instalacji, a więc podmiot wnioskujący w momencie składania przedmiotowego wniosku nie musi być właścicielem instalacji, której pozwolenie ma dotyczyć. W przypadku zmian podmiotowych wśród adresatów pozwoleń na korzystanie ze środowiska mogłyby pojawić się wątpliwości związane z ustaleniem, od kiedy wywołują one skutki prawne i właśnie dlatego, w celu wyeliminowania tych wątpliwości, w art. 191 ustawy określono, że następuje to dopiero po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że w dacie przesłania do Kolegium akt sprawy organ I instancji zgodnie ze wskazaniem zawartym w zaskarżonej decyzji z dnia [...], Nr [...] uzupełnił akta o umowę zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa, z której wynika, że strony umowy zgodnie postanowiły, iż z uwagi na zbycie Oddziału na rzecz Spółka z o.o. przeszły jedynie prawa wynikające z umów związanych z prowadzeniem działalności dystrybucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż te, które podniesione w jej treści.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd bada zarówno prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, jak i trafność wykładni tych przepisów.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl zaś art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zatem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim zbadanie, czy prawidłowo został zastosowany przez organ odwoławczy ten przepis.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W świetle powyższego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe, a mianowicie, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 Kpa.
Należy przy tym podkreślić, że żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (ONSA 1981, Nr 2, poz.
88) wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w myśl art. 136 Kpa ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie rozpoznało sprawy w jej całokształcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż organ odwoławczy w istocie zaprezentował odmienną od organu I instancji ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście interpretacji przepisów dotyczących przeniesienia praw i obowiązków z pozwoleń wydanych na podstawie art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.).
Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należy stwierdzić, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że możliwe są takie stany faktyczne, w świetle których zaistnieje wyjątek określony w art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska okaże się zasadne. Jednakże z uwagi na to, że organ II instancji uchylił się od oceny istniejącego stanu faktycznego przedwczesne byłoby w ocenie Sądu przesądzanie tej kwestii na etapie postępowania sądowego.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.