Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Koszalinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na zarządzenie Nr 127/2023 Burmistrza Białego Boru z dnia 1 września 2023 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych na cmentarzach komunalnych położonych na terenie Gminy Biały Bór w miejscowościach Biała, Kołtki i Stepień, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w związku z obowiązującym Regulaminem korzystania z cmentarzy komunalnych znajdujących się na terenie Gminy Biały Bór, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Białym Borze.
Skarżący zarzucił Burmistrzowi istotne naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 7 oraz art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie to – zdaniem Prokuratora – polegało na zaniechaniu ogłoszenia zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określeniu w § 4 zarządzenia, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia, pomimo że – jako akt prawa miejscowego – powinno zostać opublikowane i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że przewidziano termin dłuższy.
W ocenie skarżącego zarządzenie posiada wszystkie cechy aktu prawa miejscowego, albowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do nieoznaczonego kręgu adresatów korzystających z cmentarzy komunalnych, regulując w sposób powszechnie obowiązujący rodzaje oraz wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. W konsekwencji akt ten podlegał obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wynikającemu z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak promulgacji oznacza natomiast, że akt nie mógł skutecznie wejść w życie i wywoływać skutków prawnych wobec jego adresatów. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące kwalifikacji zarządzeń ustalających opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych jako aktów prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Białego Boru wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zaskarżone zarządzenie Nr 127/2023 Burmistrza Białego Boru z dnia 1 września 2023 r. zostało uchylone. Organ podał, że zarządzeniem Nr 15 z dnia 16 lutego 2026 r. wprowadzono nową regulację dotyczącą opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, zastępując dotychczas obowiązujące unormowanie.
Organ podniósł ponadto, że nowe zarządzenie zostało skierowane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z § 5 tego aktu, co – w jego ocenie – usuwa wskazywane w skardze uchybienia dotyczące braku promulgacji zarządzenia z dnia 1 września 2023 r. W konsekwencji Burmistrz uznał, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, wobec czego zachodzą podstawy do jego umorzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego zarządzenia Nr 127/2023 Burmistrza Białego Boru z dnia 1 września 2023 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych na cmentarzach komunalnych położonych na terenie Gminy Biały Bór oraz ustalenia, czy akt ten stanowi akt prawa miejscowego podlegający obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta wykonywana jest wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Z kolei stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bada zatem zarówno materialnoprawne podstawy wydania aktu, jak i dochowanie wymogów proceduralnych warunkujących jego wejście do obrotu prawnego.
W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie ma ustalenie, że zaskarżone zarządzenie posiada cechy aktu prawa miejscowego. Przemawia za tym zarówno jego treść, jak i krąg adresatów oraz charakter ustanowionych w nim norm. Zarządzenie określa rodzaje oraz wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, a zatem ustanawia reguły odnoszące się do wszystkich podmiotów korzystających z tych obiektów. Adresaci norm nie zostali oznaczeni indywidualnie, lecz poprzez wskazanie cech wspólnych, a przewidziane obowiązki mają charakter powtarzalny i znajdują zastosowanie we wszystkich przypadkach korzystania z cmentarzy komunalnych objętych zakresem regulacji.
Tym samym normy zawarte w zarządzeniu mają charakter generalny i abstrakcyjny, co stanowi podstawową cechę aktu prawa miejscowego. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie zarówno w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, na które trafnie powołuje się skarżący.
Nie budzi również wątpliwości, że określenie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowi wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie spraw cmentarzy komunalnych. Ustalenie wysokości tych opłat wywołuje skutki wobec podmiotów pozostających poza strukturą administracji publicznej, nakładając na nie obowiązek ponoszenia należności w wysokości wynikającej z aktu wydanego przez organ wykonawczy gminy. Tego rodzaju regulacja ma charakter normatywny i powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, co przesądza o jej kwalifikacji jako aktu prawa miejscowego.
Skoro zatem zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, podlegało obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wynika to wprost z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którymi akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy podlegają obligatoryjnej promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że sam akt przewiduje termin późniejszy. Obowiązek ogłoszenia znajduje także umocowanie konstytucyjne w art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie w sposób określony ustawą.
Z akt sprawy wynika natomiast, że Burmistrz Białego Boru postanowił w § 4 zarządzenia, iż wchodzi ono w życie z dniem podjęcia, przy czym akt nie został ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taki sposób wprowadzenia aktu do obrotu prawnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami regulującymi zasady promulgacji aktów prawa miejscowego. Brak urzędowego ogłoszenia aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia jego skuteczne wejście w życie i wywoływanie skutków prawnych wobec adresatów. W demokratycznym państwie prawnym obowiązywanie norm powszechnie obowiązujących uzależnione jest od ich prawidłowego ogłoszenia. Promulgacja nie ma charakteru wyłącznie technicznego, lecz stanowi konstytucyjny warunek obowiązywania aktu normatywnego.
Sąd w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nieopublikowany akt prawa miejscowego nie może wywoływać skutków prawnych ani stanowić podstawy nakładania obowiązków na jego adresatów. Uchybienie obowiązkowi promulgacji stanowi wadę o charakterze istotnym, skutkującą koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji nie było podstaw do uznania, że zaskarżone zarządzenie mogło skutecznie obowiązywać od dnia jego podpisania przez Burmistrza.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, który nie został ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jednocześnie określono jego wejście w życie z dniem podjęcia, Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.