Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 177/20

Uzasadnienie

1. 1. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), po rozpatrzeniu odwołania T. L., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...], w sprawie nakazania właścicielom nieruchomości nr [...] obręb W., gm. P., tj. B. L. i T. L. zasypanie rowu oraz zniwelowanie grobli na działce nr [...], wzdłuż działki nr [...], w terminie do dnia 14 sierpnia 2019 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
2. 2. Z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
3. 3. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. M. L. zawiadomił Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o wykopaniu na działce nr [...], obręb W., głębokiego rowu oraz wykonania nasypu, co przyczyniło się do zalania części drogi gminnej.

Wójt ustalił, że działka oznaczona numerem geodezyjnym nr [...] stanowi własność B. L. i T. L. i w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadził oględziny, w wyniku których potwierdzono wykonanie rowu oraz nasypu spiętrzającego wodę, co przyczyniło się do całkowitego zalania części drogi gminnej.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Wójt wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruntach rolnych działek nr [...], [...], [...] obr. W. Powołał biegłego z zakresu hydrologii, stosunków wodnych i melioracji. W dniu [...] września 2018 r. przeprowadził oględziny z udziałem biegłego.

1. 4. W dniu [...] października 2018 r. biegły sporządził opinię, w oparciu o którą Wójt wydał decyzję z dnia [...] w której orzekł:
2. - nakazać B. L. i T. L. - właścicielom działki nr [...] obr. W. gm. P., całkowite zasypanie rowu oraz uzupełnienie i zniwelowanie grobli na działce nr [...] obr. W. w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r.;
3. - nakazać B. L. i T. L. - właścicielom działki nr [...] wykonanie projektu naprawy nieczynnych lub budowy nowych urządzeń melioracyjno- odwadniających teren działki nr [...];
4. - nakazać B. L. i T. L., po uzyskaniu stosownych zezwoleń (pozwolenia wodnoprawnego), wykonanie urządzeń odwadniających teren działki nr [...];
5. - zobowiązać B. L. i T. L. do niezwłocznego poinformowania Gminy P. - właściciela działki nr [...] obr. W. - o ewentualnej potrzebie wykonania projektu i prac ziemnych lub budowlanych, mających na celu odwodnienie drogi gminnej - działki nr [...] obr. W.
6. 5. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył T. L., wnosząc o rozpoznanie sprawy co do istoty bądź uchylenie decyzji w całości, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania:
7. - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, bezkrytyczną akceptację opinii biegłego,
8. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków, niezebranie, nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie przyczyn powstania podtopień na działce skarżącego,
9. - art. 107 § 3 poprzez brak odniesienia się do wytycznych zawartych w ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie potrzeby wykonania urządzeń melioracyjnych na trasie najniżej położonej drogi - działce nr [...] oraz usprawnienia okolicznych rowów sąsiadujących z działką skarżącego.

Do odwołania dołączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz opinię techniczną z dnia [...] grudnia 2018 r.

1. 6. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że opinii biegłego w zakresie naruszenia stosunków wodnych nie można uznać za kompletną, wystarczającą i logiczną. Dlatego konieczne będzie wydanie opinii uzupełniającej bądź dodatkowej.
2. 7. Podczas ponownego postępowania, Wójt uzyskał od biegłego opinię uzupełniającą, w której biegły wskazał, że:
3. - podtrzymuje w całości opinię, gdyż jest ona wydana w oparciu o zebrane materiały,
4. - bezsporny jest fakt zmiany stosunków wodnych na działce jednej ze stron przez wykopanie rowu i utworzenie grobli, co ujemnie wpłynęło na stan stosunków wodnych na innych działkach, w tym na drogę gminną,
5. - wartość szkód nie została oszacowana, ale szkody faktycznie wystąpiły i udowodniona i znana jest tego przyczyna.
6. - opinia biegłego - rzeczoznawcy jest pomocna w wydaniu decyzji przez organ władzy samorządowej, stanowi dowód w postępowaniu i nie jest błędem cytowanie stwierdzeń i ustaleń biegłego w uzasadnieniu decyzji.
7. - biegły dla wydania opinii wykorzystuje i ocenia zebrany materiał, uczestniczył w oględzinach, ale nie może tworzyć nowych dowodów wykonując pomiary wysokościowe na powierzchni działek. Oględziny terenu i fotografie dają wystarczający obraz, dokument do podjęcia decyzji.
8. - w postępowaniu administracyjnym i w opinii biegłego bezspornie potwierdzono fakt zmiany stosunków wodnych. Stan faktyczny został bezspornie ustalony jednoznacznie.
9. - opinia biegłego - rzeczoznawcy może informować i wskazywać możliwości i potrzebę szerszego rozpracowania problemu, aby uzyskać nie tylko przywrócenie do stanu poprzedniego występującego, ale aby zapobiec w przyszłości takim niekorzystnym zmianom.
10. - biegły sądowy opiera swoją opinię na materiale dowodowym zebranym w sprawie, wiedzy i swoim doświadczeniu zawodowym.
11. - przesłanką, na której biegły oparł wydanie opinii było zebranie dowodów i ich interpretacja zawodowa.
12. - opracowanie opinii nie wymagało przeprowadzenia obliczeń hydraulicznych, czy hydrologicznych.
13. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało faktów, które nie zostały wzięte pod uwagę i co nie zostało udowodnione.
14. - sprawę dokładnie przeanalizowano i w oparciu o dowody zebrane wydano decyzję.

Dodatkowo Wójt dokonał przesłuchania świadków: S. C., M. K., Ł. Z., M. L.. Odmówił przesłuchania E. Z. ze względu na to, że okoliczność, na którą miałby być przesłuchany świadek została wystarczająco potwierdzona innymi dowodami oraz odmówił przeprowadzenia oględzin z udziałem hydrologa działki nr [...] na okoliczność istnienia rowu na działce [...] oraz czy sprawne urządzenie melioracyjne odprowadzi nadmiar wód opadowych, wskazując, że okoliczność dotycząca rowu melioracyjnego została ustalona przez opinię biegłego, przedmiotem postępowania nie jest zaś ustalenie jakie urządzenia melioracyjne należałoby jeszcze wykonać czy usprawnić.

1. 8. Decyzją z dnia [...] Wójt nakazał B. L. i T. L. - całkowite zasypanie rowu oraz zupełne zniwelowanie grobli na działce nr [...] obr. W., wzdłuż działki nr [...] w terminie do dnia 14 sierpnia 2019 r.
2. 9. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. L., zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania:
3. - art. 61 § 1 kpa poprzez nieokreślenie przez organ przedmiotu postępowania, którego nie można ustalić z treści decyzji, czy jest to postępowanie prowadzone na podstawie żądania T. L. o zaniechanie odprowadzania wód opadowych i roztopowych na jego nieruchomość przez M. L., czy prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie o zmianę stosunków wodnych na gruncie przez wykopanie przez skarżącego
4. - art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 234 prawo wodne poprzez nieuznanie, że postępowanie w przedmiocie nakazu jest bezprzedmiotowe,
5. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie, nierozpatrzenie materiału dowodowego, bezkrytyczną akceptację opinii biegłego i niewyjaśnienie istoty sprawy, tj. przyczyn powstania podtopień na działce skarżącego,
6. - art. 107 § 3 poprzez brak odniesienia się do wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.
7. 10. W powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] r., wydanej w następstwie rozpoznania ww. odwołania, Kolegium przywołało treść art. 234 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zwanej dalej p.w., wskazując, że powyższe regulację odnoszą się do takich sytuacji, gdy na skutek określonych zdarzeń nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych, przy czym naruszenie to musi być tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było zatem zakazanie właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również nakazanie dbania przez właścicieli gruntów, aby stan stosunków wodnych na ich gruntach nie przyczyniał się do powstawania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez ich własne działanie, ale także działanie osób trzecich, jak również na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego i innych osób. Należy podkreślić, iż dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 p.w., tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.

Organ II instancji wyjaśnił, że aktualne orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazuje, że pojawiające się w treści ust. 1-3 pojęcie szkody, czy też szkodliwego oddziaływania należy rozumieć tak, jak szkodę definiuje się w prawie cywilnym. Szkodę stanowi uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego. Wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu podjęcie działań polegających na przywróceniu stanu poprzedniego w zakresie zmiany stosunków wodnych lub zrealizowaniu urządzeń uniemożliwiających powstanie szkód możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że właściciel dokonał zmiany stanu wody na swojej nieruchomości, a spowodowane zmiany wywołały szkody na nieruchomościach sąsiednich. Niezbędne jest zatem jednoznaczne ustalenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą.

Również w przypadku nakazu przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku stwierdzenia odprowadzania wody lub ścieków na grunt sąsiedni wiązałoby się to z usunięciem czynników wpływających na takie odprowadzanie.

Odnośnie zbadania przez organ I instancji, czy w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych, Kolegium wskazało na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie przepisów Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie bądź braku takiej potrzeby. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń.

Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. W sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem, a stanem wód na gruntach sąsiednich. Jedynie w przypadku, gdy stan faktyczny da się ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 234 p.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji, w decyzji z dnia [...] wskazał w uzasadnieniu jedynie na podsumowanie opinii biegłego, które zawiera:

1. - informację, że T. L. przyznał się do wykonania robót ziemnych (rów i grobla) bez potrzebnego zezwolenia, co spowodowało zalanie drogi gminnej,
2. - informację, że T. L. nie zlikwidował rowu i grobli, jedynie trochę spłaszczył nasyp, co w dalszym ciągu przyczynia się do powstania rozlewiska na drodze,
3. - informację, że na działce nr [...] należącej do M. L. nie wykonano żadnych czynności wpływających na zmianę stosunków wodnych na innych przyległych działkach,
4. - informację, że do naprawy istniejącego stanu trzeba wykonać lub odbudować na nowo urządzenia melioracyjne-odwadniające kompleksowo dla wszystkich działek.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa opinia biegłego, co do ukształtowania terenu, zawiera informację, że spadek terenu, choć niewielki wskazuje na możliwy, powolny spływ wody w kierunku drogi. Nie podano żadnych rzędnych badanego terenu, różnic poziomów ani analizy natężenia spływu wody. Następnie biegły przeprowadził analizę, która zawiera stwierdzenie, że T. L. wnosi, że jego sąsiad spowodował zmianę stosunków wodnych na jego działkach, jednak na działce T. L. nic nie zrobiono. W kolejnym punkcie analizy biegły zacytował uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] tj. fragmenty odnoszące się do ustalonego stanu faktycznego przez PINB przed wydaniem decyzji oraz do oceny ukształtowania terenu przez PINB. Następnie w opinii biegły zawarł podsumowanie i wnioski, które zacytował w swojej opinii organ I instancji (opisane już wyżej).

Kolegium stwierdziło, że tak sporządzonej opinii nie można uznać za wystarczającą, kompletną i logiczną. Tym samym nie może ona stanowić wystarczającego materiału dowodowego do wyjaśnienia sprawy.

Oceniana opinia nie zawiera bowiem własnych analiz na temat ukształtowania stanu wód przed wykopaniem rowu i usypaniem grobli, w tym szczegółowej analizy ukształtowania terenu i warunków glebowych. Nie wskazuje, czy i jak zmieniły się stosunki wodne (zmiana kierunku spływu oraz natężenia) oraz, czy zasypanie rowu, które miałoby stanowić przywrócenie stanu poprzedniego, spowoduje zaprzestanie zalewania drogi. Wątpliwości w tym zakresie wzbudziło bowiem orzeczenie organu I instancji nakazujące stronie nie tylko powrotne uformowanie terenu, ale również budowę urządzeń melioracji. Gdyby zatem droga nie była zalewana przed uformowaniem rowu, to nie byłoby konieczne nakazywanie budowy urządzeń melioracyjno-odwadniających. Konieczne było zatem wykazanie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Dlatego też Kolegium wskazało, że konieczne będzie wydanie opinii uzupełniającej bądź dodatkowej, która będzie mogła być uznana przez organ I instancji za wystarczającą do dokonania swobodnej oceny dowodów.

Od przedmiotowej decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła sprzeciwu.

W opinii uzupełniającej biegły wskazał, że:

1. - podtrzymuje w całości wydaną opinię, gdyż jest ona wydana w oparciu o zebrane materiały,
2. - bezsporny jest fakt zmiany stosunków wodnych na działce jednej ze stron przez wykopanie rowu i utworzenie grobli co ujemnie wpłynęło na stan stosunków wodnych na innych działkach, w tym na drogę gminną,
3. - wartość szkód nie została oszacowana, ale szkody faktycznie wystąpiły i udowodniona i znana jest tego przyczyna,
4. - opinia biegłego - rzeczoznawcy jest pomocna w wydaniu decyzji przez organ władzy samorządowej stanowi dowód w postępowaniu i nie jest błędem cytowanie stwierdzeń i ustaleń biegłego w uzasadnieniu i decyzji,
5. - biegły dla wydania opinii wykorzystuje i ocenia zebrany materiał, uczestniczył w oględzinach, ale nie może tworzyć nowych dowodów wykonując pomiary wysokościowe na powierzchni działek. Oględziny terenu i fotografie dają wystarczający obraz, dokument do podjęcia decyzji,
6. - w postępowaniu administracyjnym i opinii biegłego bezspornie potwierdzono fakt zmiany stosunków wodnych. Stan faktyczny został bezspornie ustalony jednoznacznie,
7. - opinia biegłego - rzeczoznawcy może informować i wskazywać możliwości i potrzebę szerszego rozpracowania problemu, aby uzyskać nie tylko przywrócenie do stanu poprzedniego występującego, ale aby zapobiec w przyszłości takim niekorzystnym zmianom,
8. - biegły sądowy opiera swoja opinię na materiale dowodowym zebranym w sprawie, wiedzy i swoim doświadczeniu zawodowym.
9. - przesłanką, na której biegły oparł wydanie opinii było zebranie dowodów i ich interpretacja zawodowa,
10. - opracowanie opinii nie wymagało przeprowadzenia obliczeń hydraulicznych, czy hydrologicznych,
11. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało faktów, które nie zostały wzięte pod uwagę i co nie zostało udowodnione,
12. - sprawę dokładnie przeanalizowano i w oparciu o dowody zebrane wydano decyzję.

Powyższe konkluzje zostały powtórzone za biegłym w uzasadnieniu decyzji i ocenione przez organ I instancji jako jednoznaczne, przejrzyste, logiczne i zgodne z zasadami zwykłego wnioskowania.

Zdaniem Kolegium, tak sporządzone uzupełnienie opinii biegłego nie wypełnia wskazówek zawartych w decyzji z dnia [...]. Kwestie dotyczące analizy na temat ukształtowania stanu wód przed wykopaniem rowu i usypaniem grobli, w tym szczegółowej analizy ukształtowania terenu i warunków glebowych, wskazania, czy i jak zmieniły się stosunki wodne (zmiana kierunku spływu oraz natężenia) oraz, czy zasypanie rowu, które miałoby stanowić przywrócenie stanu poprzedniego spowoduje zaprzestanie zalewania drogi, wpływ uszkodzenia urządzeń melioracyjnych, których konieczność odbudowy wskazał biegły w swojej opinii w dniu [...] października 2018 r. - powinny być przedmiotem uzupełniającej opinii biegłego bądź nowej opinii biegłego. Wątpliwości w tym zakresie budzi bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] r. oraz opinia biegłego nakazujące stronie nie tylko powrotne uformowanie terenu, ale również budowę urządzeń melioracji.

Opinia uzupełniająca nie wyjaśniła wskazanych wątpliwości. Dlatego też nie można jej uznać za jednoznaczną, wystarczającą, kompletną i logiczną. Nie wykazano zatem związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim.

Powyżej wskazane kwestie powinien ustalić biegły, gdyż te ustalenia wymagają wiedzy specjalistycznej. Ustaleń, które powinny znaleźć się w opinii biegłego nie zastąpią przesłuchania świadków: S. C., M. K., Ł. Z., M. L..

Kolegium podkreśliło, że na braki w tym zakresie organ II instancji wskazał już w swojej decyzji z dnia [...] Powyższe uzasadnia ocenę, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego co do obowiązku wyjaśnienia wszystkich wskazanych w jego decyzji okoliczności (art. 138 § 2 k.p.a.).

Końcowo Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania organ nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dlatego też uzasadnionym staje się wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, a nadto koniecznym jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym powyżej zakresie, co do kwestii zmiany stanu wód, szkody i ewentualnego związku przyczynowego oraz stanu urządzeń melioracyjnych oraz czy miało to wpływ na zmianę stosunków wodnych oraz na wzmożony spływ wód opadowych na działkę z udziałem biegłego posiadającego wiedzę z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych bądź w formie opinii uzupełniającej bądź opinii innego biegłego oraz - w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych - sposobu zapobiegania negatywnym skutkom, oraz uzasadnić swoją decyzję zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ I instancji powinien również dokonać oceny opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. dołączonej przez stronę do odwołania oraz odnieść się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocenę powyższych dokumentów, przed uzyskaniem pełnej opinii biegłego, uznać należy za przedwczesną.

1. 11. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., uzupełnionym w dniu [...] marca 2020 r., T. L. złożył sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez:
2. - zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy przyjęciu, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy organ ten przeprowadził większość postępowania wyjaśniającego i zgromadził większość materiału dowodowego, a stwierdzone przez Kolegium uchybienia mogą być sanowane na podstawie art. 136 k.p.a.,
3. - niezastosowanie art. 12 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z obarczeniem organu I instancji obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy zamiast zastosowania przepisu art. 136 k.p.a., co w konsekwencji przekłada się na rażącą przewlekłość postępowania.
4. 12. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
5. 13. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pism Wójta z dnia [...] marca 2020 r. do Kolegium i zawiadamiających o zakończeniu postępowania.
6. 14. Na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił oddalić wnioski dowodowe wskazane w ww. wniosku z dnia [...] marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

1. 15. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").
2. 16. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej jako" "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
3. 17. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

18. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.

19. Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, co z kolei uzasadniało podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

20. Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jednocześnie w myśl art. 234 ust. 2 ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 ustawy).

Dokonując rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu organ musi jednoznacznie ustalić, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, i czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie czy gruntach sąsiednich, tj. że istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim. Grunt sąsiedni, to grunt nie należący do sprawcy naruszeń (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11 Lex nr 1138839, WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11 Lex nr 1138468). Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

21. Jednocześnie, podkreślić należy, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r. II SA/Bk 609/08, Lex 530466).

22. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z rozstrzygnięciem Kolegium, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów procesowych, pozostawiając niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przed wszystkim, nie wykazano w sposób bezsporny związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce nr [...], a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że wątpliwości budzi decyzja organu I instancji oraz opinia biegłego (również ta uzupełniająca) nakazujące stronie nie tylko powrotne uformowanie terenu, ale również budowę urządzeń melioracji. Przedmiotem uzupełniającej opinii biegłego bądź nowej opinii biegłego posiadającego wiedzę z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, bowiem dotychczasowej nie można uznać za jednoznaczną, wystarczającą, kompletną i logiczną, powinny zatem stać się kwestie dotyczące analizy ukształtowania stanu wód przed wykopaniem rowu i usypaniem grobli, w tym szczegółowej analizy ukształtowania terenu i warunków glebowych, wskazania, czy i jak zmieniły się stosunki wodne (zmiana kierunku spływu oraz natężenia) oraz czy zasypanie rowu, które miałoby stanowić przywrócenie stanu poprzedniego spowoduje zaprzestanie zalewania drogi, jak również wpływ uszkodzenia urządzeń melioracyjnych, których konieczność odbudowy wskazał biegły w swojej opinii w dniu [...] października 2018 r. Organ I instancji powinien również dokonać oceny opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. dołączonej przez stronę do odwołania oraz odnieść się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] a w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych, winien wskazać sposób zapobiegania negatywnym skutkom oraz uzasadnić swoją decyzję zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Innymi słowy, zasadnie więc Kolegium wskazało, że organ I instancji zobligowany był do wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie a w przypadku pozytywnej odpowiedzi jednoznacznie ustalić, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana ta wpłynęła na stosunki wodne w terenie a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Dowolność powyższej oceny i brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium słusznie zatem wskazało, że powyższe uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej decyzji przez Wójta, którą może wyeliminować w ponownie przeprowadzonym postępowaniu tylko ten organ.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium wyjaśniło, w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu I instancji były uzasadnione i dawały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.