Uzasadnienie
Spółka A, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę nr XlX/152/2016 Rady Miejskiej w Golczewie z dnia 7 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Golczewo w obrębach Samlino i Wołowiec.
Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie na jego podstawie uchwały określającej częściowo przeznaczenie terenu objętego planem, co w ocenie strony skarżącej, stanowi rażące przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach.
Spółka A podała, że prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie chowu i hodowli zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. W dniu 28 grudnia 2015 r. nabyła prawo własności nieruchomości rolnej niezabudowanej, położonej w miejscowości S., gmina G., powiat k., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz prawo własności nieruchomości rolnej niezabudowanej, położonej również w miejscowości S., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha celem uzyskania pozwolenia na budowę na nich fermy norek.
Zgodnie natomiast z treścią § 3 zaskarżonej uchwały, przedmiotem opracowania planu będzie wprowadzenie na tereny objęte planem zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych (norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików). Z uzasadnienia uchwały wynika, że ma ona na celu dostosowanie się do zakazu przez wszystkich właścicieli terenów objętych planem, którzy chcieliby prowadzić tego rodzaju działalność na terenach objętych planem. Nadto, jak wskazano w uzasadnieniu, podjęcie przedmiotowej uchwały w dalszej konsekwencji będzie zakazem realizacji inwestycji związanych z funkcją hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych na terenach objętych planem.
Zdaniem Spółki, zaskarżona uchwała została podjęta wyłącznie w celu uniemożliwienia jej zrealizowania zaplanowanego przedsięwzięcia na terenie należących do niej działek. Takie intencje Rady Miejskiej w G. wyrażone zostały wprost w protokole nr XIX/2016 sesji Rady Miejskiej w G. z dnia 7 września 2016 r., na której ww. uchwała została podjęta.
Tak sformułowana uchwała (a co najmniej jej § 3) w sposób rażący narusza interes prawny Spółki i prowadzi do ograniczenia swobody prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Spółka zaznaczyła dalej, że w chwili podjęcia ww. uchwały Burmistrz G. prowadził już postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia w postaci budowy fermy norek na terenie gminy. Nadto, w okresie od grudnia 2015 r. do dnia podjęcia uchwały, poczyniła już szereg nakładów finansowych celem realizacji przedsięwzięcia, a w tym nabyła nieruchomości i zleciła sporządzenie wszystkich niezbędnych opracowań, projektów, opinii i ekspertyz. W konsekwencji, podjęcie przez Radę Miejską w G. uchwały o takiej treści, naruszyło w sposób rażący jej interes prawny. Okoliczność tę potwierdza również fakt wyłączenia z postępowania Burmistrza Gminy G. z uwagi na jego stronniczą postawę wobec Skarżącej.
W ocenie Spółki, utrzymanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym doprowadzi do skutecznego zablokowania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanych przez nią działkach (w tym celu zakupionych).
Mając powyższe na uwadze Spółka A wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego po stronie Skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).
Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 5a "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie Spółka A wniosła skargę na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Golczewo w obrębach Samlino i Wołowiec, wydaną na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), czyli na akt z zakresu administracji publicznej.
Warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (...)."
Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust.
- 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy).
Z treści skargi wynika, że skarżąca Spółka upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.
W tej sytuacji oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej - jako właściciela - nie można poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie ww. art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15 i z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu.
Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który zobowiązany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych.
Jednocześnie rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To natomiast wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.
Podkreślić należy, że wstępny (początkowy) etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej.
W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Merytoryczne zarzuty dotyczące przedmiotowej uchwały mogłyby być przedmiotem oceny sądu jedynie w sytuacji wykazania przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego. To natomiast, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, oznacza, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu ocenić należy jako przedwczesny.
Tym samym stwierdzić należy, że skarżąca Spółka nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił, o czym orzekł, jak w pkt I postanowienia. O zwrocie poniesionego przez skarżącą wpisu sądowego w kwocie [...]zł, Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.