Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 3 pkt. 11 i 21, art.17 ust. 1-3, 3c, 4-6 oraz art. 20 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2 i 2a i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a i 2b oraz art.16 ust. 6b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 73 pkt 10, art. 81 ust. 8 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.) Dyrektor Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Burmistrza B. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił P. W. (zwany dalej: "stroną" lub "skarżącym") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. W..
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] maja 2016 r. Niepełnosprawność datuje się od [...] maja 2009 r. Organ stwierdził ponadto, że inwalidztwo jest trwałe, a matka strony wymaga opieki osoby drugiej.
Do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne strona dołączyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i opiekuje się mamą w wieku 84 lat, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od kilku lat. Strona wyjaśniła, iż jest jedynym dzieckiem osoby poddanej opiece, która jest wdową. Ponadto strona oświadczyła pod odpowiedzialnością karną, że z powodu pogarszającego się stanu zdrowia matki i sprawowanej całodobowo opieki nad nią, nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.
Z ustaleń wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] października 2021 r. wynika, że strona zamieszkuje wspólnie z matką. Pracownik ustalił, że matka strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a orzeczenie wydane jest na stałe. Pracownik ustalił, że strona wykonuje czynności związane z obsługą rodzica jak: zakupy, opłaty, przygotowywanie posiłków, przygotowanie drewna i palenie w piecu, sprzątanie mieszkania, pomoc mamie w przemieszczaniu się i realizacja innych codziennych obowiązków.
Ponadto pracownik ustalił, że strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczność sprawowania opieki uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Jego matka potwierdza sprawowaną przez jedynego syna opiekę nad nią.
Organ uznał, że nie zostały w sprawie spełnione warunki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ argumentował, że w analizowanej sprawie okoliczności, kiedy powstała niepełnosprawność matki strony nie jest w stanie określić, a tym samym potwierdzić spełnienia przywołanego warunku. Jak zauważył organ, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. nie uchylił w całości art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niezgodnego z Konstytucją RP, a orzekł o jego częściowej niekonstytucyjności, poprzez wprowadzenie kryterium wieku niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r., zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie tej decyzji, poprzez zastosowanie art. 17 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie artykułu 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej: "organem II instancji"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r.
Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ II instancji zauważył, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego nie ulega wątpliwości, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. 23 października 2014 r. Należy zatem uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Przychylając się do aktualnego orzecznictwa sądowego, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Jednocześnie organ II instancji uznał, że nie została spełniona w sprawie przesłanka jaką jest związek pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także taki zakres opieki, który uniemożliwia stronie zatrudnienie. Organ ten zaznaczył, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Organ II instancji podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności i konkretnych potrzeb co do czynności opiekuńczych osoby, które się opiekują – zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy (lub za brak możliwości podjęcia pracy) z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Opieka nad matką sama w sobie wynika bowiem z prawnego i moralnego obowiązku dziecka.
Na podstawie oświadczenia strony oraz wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego organ ustalił, że opieka sprawowana przez stronę - syna nad matką polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego, tj. pomocy w wizytach u lekarzy, mierzeniu ciśnienia i wysokości cukru, podawania leków. Strona zamieszkuje wraz z matką i wykonuje czynności związane z gospodarstwem domowym, takie jak: noszenie drzewa i palenie w piecu, robienie zakupów, opłat. Według organu, wspólne zamieszkanie z matką nie było spowodowane jej stanem zdrowia, ale strona z nią zamieszkuje od wielu lat. Osoba wymagająca opieki oświadczyła, że syn się nią opiekuje, a opieka ta polega na wykonywaniu prac porządkowych w domu i przygotowaniu posiłku przed wyjściem z domu na terapię odwykową od alkoholu (strona dojeżdża codziennie na terapię do S.).
W ocenie organu II instancji, opieka sprawowana przez stronę nie uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności opiekuńcze bowiem, które strona wykonuje wobec matki, nie wymagają ciągłej obecności strony przy osobie niepełnosprawnej, a można je wykonać przez określoną część dnia. Organ argumentował, że osoba niepełnosprawna nie jest osobą leżącą i z ustaleń wynika, że opieka nie jest wobec tej osoby podejmowana w zakresie czynności higienicznych. W większości czynności opiekuńcze podejmowane przez stronę są wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się w większości do prowadzenia gospodarstwa domowego, natomiast te wykonywane bezpośrednio w związku z niepełnosprawnością matki strony nie są czynnościami wymagającymi znacznej części doby. Poza tym strona przebywa poza domem w zasadzie codziennie - na terapii odwykowej oraz podejmuje prace dorywcze.
Ponadto organ argumentował, że strona jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Pracowała do początku 2021 r., zaś zakończenie zatrudnienia wynikało z faktu, że stronie nie przedłużono umowy, nie zaś z tego, że nie mogła kontynuować zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki. Przede wszystkim jednak z wywiadu wynika, że strona podejmuje się prac dorywczych i z nich się utrzymuje. Z analizy powyższego wynika, że w realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, a nadto zakres tej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę, który faktycznie wykonuje prace dorywcze.
Zdaniem organu II instancji, wszystkie okoliczności, które należało ustalić w przedmiotowej sprawie, zostały ustalone, a wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ II instancji choć stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., doszedł jednak do wniosku, że istnieją inne przesłanki negatywne do przyznania wnioskowanego świadczenia.
P. W., zastępowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] grudnia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu, tj.:
- 1) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] stycznia 2018 r.,
- 2) RTG Kręgosłupa z dnia [...] lutego 2020 r.
- 3) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] kwietnia 2018 r.,
- 4) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] września 2018 r.,
- 5) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] listopada 2018 r.,
- 6) historii zdrowia i choroby pacjenta z dnia [...] stycznia 2019 r.,
- 7) zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2022 r.
Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, mającego istotny wpływ na jej wydanie, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uznanie, iż w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, podczas gdy prawidłowo zastosowana wykładnia przedmiotowego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba, która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w tym przepisie,
- 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem przeprowadzenia rzetelnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia czy matka strony wymaga stałej, całodobowej opieki, faktycznie wykonywanych czynności przez skarżącego przy matce, stanu zdrowia fizycznego i psychicznego matki strony.
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podkreślał, że zaistnienie związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a przystąpieniem do opieki nad osobą takiej opieki wymagającą, z uwagi na różne warunkowania sytuacji rodzinnej czy zawodowej, nie zawsze jest i nie musi przebiegać w sposób identyczny. O ile najprostszą dla oceny w świetle przepisów ustawy jest sytuacja, gdy bezpośrednio po stwierdzeniu niepełnosprawności osoba podejmująca się opieki rezygnuje z zatrudnienia, to nie można pozbawiać osób, które takiej opieki się podejmują prawa do takiego ułożenia swoich planów zawodowych, aby początkowo godzić częściowo pracę i opiekę, o ile jest to możliwe z pomocą innych osób, a następnie całkowicie oddać się sprawowaniu opieki. Umowa o pracę nie została skarżącemu przedłużona. Z uwagi na pogorszający się od dłuższego czasu stan zdrowia matki, skarżący podjął decyzję, że będzie sprawował nad nią opiekę. Na przestrzeni trzech lat zdiagnozowano u matki skarżącego szereg chorób. Matka skarżącego jest osobą schorowaną z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący argumentował, że jego matka od 2005 r. leczona jest psychiatrycznie z rozpoznaniem uzależnienia od leków (zaburzenia somatyzacyjne, ograniczone zaburzenia nastroju, emocji i osobowości). Ostatnia hospitalizacja miała miejsce w 2018 r. z powodu ataków niepokoju wewnętrznego, nasilonego drżenia całego ciała, duszności, lęków, nadwrażliwości na dźwięki, stałe uczucie zmęczenia, bezsenność (karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...] stycznia 2018 r.). Matka strony cierpi na cukrzycę typu U, nadciśnienie tętnicze, przewlekłą niewydolność serca i nerek oraz zaćmę. Po wykonanym w dniu [...] lutego 2019 r. RTG kręgosłupa, zdiagnozowano u matki strony zmiany zwyrodnieniowe w stawach międzykręgowych. Dyskopatyczne obniżenie wysokości przestrzeni międzykręgowej. W dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono zabieg implantacji kardiostymulatora DDDR. W dniach [...] – [...] października 2018 r. matka skarżącego przebywała w szpitalu na oddziale kardiologicznym z uwagi na zawał serca.
W dniu [...] listopada 2018 r. zdiagnozowano u matki skarżącego nowotwór o niepewnym lub nieznanym charakterze jamy ustnej i narządów trawiennych żołądka. W dniu [...] września 2019 r. wykryto u matki skarżącego nowotwory niezłośliwe okrężnicy, odbytnicy, odbytu i kanału odbytu
Jak argumentował skarżący, jego matka nie jest w stanie samodzielnie wstać z łóżka. Skarżący wstaje przed matką, w tym czasie przygotowuje śniadanie, a gdy matka się obudzi, skarżący pomaga jej wstać z łóżka, a następnie ją ubiera. Z uwagi na nasilone zmiany miażdżycowe oraz wady kręgosłupa, najprostsze czynności takie jak wstanie z łóżka, przejście kliku metrów sprawiają jej ból. Matka skarżącego chodzi po domu o lasce bądź z balkonikiem. Skarżący pomaga jej również przy toalecie porannej i wieczornej, robi zakupy, przynosi opał, gotuje obiady. Stany emocjonalne w jakie popada matka skarżącego doprowadzają do sytuacji, że skarżący musi być obecny przy matce cały czas, gdyż obawia się o jej bezpieczeństwo i życie.
W momencie napadu duszności i drżenia całego ciała, matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie się uspokoić.
Skarżący uważa, że wbrew twierdzeniem organu nie ma możliwości, aby skarżący podjął pracę z uwagi na fakt, że w zależności, w którym systemie zmianowym ją by świadczył, nie będzie on w stanie pomóc matce z rana, w obiad oraz wieczorem, kiedy matka wymaga najwięcej uwagi. Ponadto matka skarżącego często przestawia dzień z nocą. Skarżący oświadczył, że nie podejmuje prac dorywczych.
Według skarżącego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedstawione przez niego okoliczności powiązane z utratą pracy oraz z pogarszającym się stanem zdrowia matki i brakiem możliwości korzystania z pomocy osób trzecich, gdyż od zawsze ze sobą mieszkają i matka może liczyć tylko na pomoc syna, skłaniają do przekonania, że niepodejmowanie kolejnego zatrudnienia może mieć związek z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Ponadto skarżący zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Rozpatrując sprawę organy skoncentrowały się na formalnych przesłankach odmowy przyznania świadczenia i poza szczególnym zainteresowaniem pozostawiona została kwestia dotycząca zakresu sprawowanej opieki. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w sposób lakoniczny.
Jak podkreślił skarżący, organ II instancji winien był ustalić, czy organ I instancji szczegółowo i poprawnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia codziennego rytmu życia matki skarżącego. W sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdyż poza kilkoma ogólnikowo określonymi czynnościami dnia codziennego matki, w stanie faktycznym sprawy nie znalazły się żadne inne materiały dowodowe, co przy istniejących dowodach z dokumentów wymagało od organu rozstrzygającego szczególnej staranności.
W opinii skarżącego, organ orzekający nienależycie rozpatrzył zgromadzone w sprawie dowody. Pomimo istnienia w materiale dowodowym szeregu wątpliwości co do poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, polegających z jednej strony na przytaczaniu dowodów z dokumentów potwierdzających spełnienie wszelkich przesłanek do nabycia prawa do świadczenia, z drugiej zaś na swobodnej ich ocenie, organ podjął decyzję naruszając art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ ten wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznał sprawę we wskazanym trybie na wniosek organu przy braku sprzeciwu strony skarżącej. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Kontrola sprawy sprawowana przez Sąd, według wyżej wskazanego kryterium legalności działań organu administracji publicznej, skutkowała uwzględnieniem skargi, albowiem powołane w niej zarzuty okazały się zasadne. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że nie mogło być uwzględnione żądanie skargi, poprzez ustalenie w postępowaniu sądowym prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do zastępowania organów administracji w realizacji ustawowego obowiązku rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem skargi objęta jest decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17b ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Trafne jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, który skutkował tym, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności (o którym mowa we wskazanym przepisie), jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W ocenie organu II instancji, przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia było niespełnienie wymogu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. związku pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także - według organu - zakres sprawowanej przez skarżącego opieki, nie uniemożliwiał skarżącemu zatrudnienie, bowiem ten wykonuje w ramach opieki typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, natomiast te wykonywane bezpośrednio w związku z niepełnosprawnością - nie są czynnościami wymagającymi znacznej części doby, a nadto skarżący pracuje dorywczo.
W ocenie Sądu, organ II instancji nie zbadał wnikliwie przesłanek, które powołał z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd podkreśla bowiem potrzebę ustalenia w oparciu o konkretnie, indywidualny stan faktyczny czy wystąpiła konieczność rezygnacji czy nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne celem sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz czy zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.
Sąd uważa za konieczne podkreślić, że na gruncie ww. przepisu sytuacja niepodejmowania zatrudnienia winna być traktowania równorzędnie z rezygnacją z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, gdy nawet utrata zatrudnienia, a nie wola opiekuna o rezygnacji z pracy, może zbiec się z sytuacją, że niepodejmowanie przez opiekuna zatrudnienia, wynika z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny np. w związku z pogarszającym się stanem zdrowia osoby wymagającej opieki i brakiem możliwości korzystania z pomocy osób trzecich. Innymi słowy, niepodejmowanie kolejnego zatrudnienia może mieć związek z koniecznością sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd podziela argumentację skargi wskazującą, że nie można pozbawiać osób, które takiej opieki się podejmują prawa do ułożenia swoich planów zawodowych, aby początkowo godzić częściowo pracę i opiekę, o ile jest to możliwe z pomocą innych osób, a następnie całkowicie oddać się sprawowaniu opieki por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 751/20). Nie była przy tym kwestionowana przez organy zdolność skarżącego do podjęcia pracy z uwagi na jego stan zdrowia, a skarżący wyraźnie podkreślał, że jest on obiektywnie zdolny do podjęcia zatrudnienia, ale nie czyni tego właśnie z uwagi na stan zdrowia matki.
Za całkowicie nietrafną na gruncie sprawy, Sąd uznaje argumentację organu
II instancji, wskazującą, że wspólne zamieszkiwanie przez skarżącego z matką, nie było spowodowane jej stanem zdrowia, bowiem okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy natomiast podkreślić obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodziców, oparty na przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z ustaleń organu wynika, że matka skarżącego jest wdową, a skarżący jest jej jedynym dzieckiem. Fakt sprawowania opieki przez skarżącego potwierdziła jego matka w wywiadzie środowiskowym. Należało także w realiach sprawy uwzględnić okoliczności podnoszone skargą dotyczące przebytych chorób i stanu zdrowia matki skarżącego, który to stan według argumentacji skarżącego pogarsza się, powodując aktualnie, że skarżący nie ma możliwości podjęcia z tego powodu zatrudnienia. Pracownik socjalny w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym potwierdził problemy matki skarżącego z poruszaniem się i inne choroby przewlekłe. Obowiązkiem organu było wskazane okoliczności uwzględnić w ustaleniach stanu faktycznego sprawy. Stąd zarzuty skargi we wskazanych wyżej kwestiach okazały się zasadne.
W ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę argumentacja organu II instancji wskazująca, że powodem odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że w ramach sprawowania opieki nad matką, skarżący wykonuje czynności dnia codziennego. Organ podnosił, że czynności opiekuńcze skarżącego nie wymagają ciągłej obecności strony przy osobie niepełnosprawnej, która nie jest osobą leżącą i opieka nie jest wobec niej podejmowana w zakresie czynności higienicznych. Tak więc zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia skarżącemu zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Sąd zauważa, że z ustaleń organów wynika niezbicie, że matka skarżącego mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] maja 2016 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że matka skarżącego wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W ocenie Sądu, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Do organów administracyjnych należy natomiast ustalenie, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze strony innych osób.
Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazuje się, że niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (por. wyroki NSA: z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19; z 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15).
W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią (por. wyrok NSA: z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 691/19; z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20).
Stąd, w ocenie Sądu, organ nie mógł oprzeć swej argumentacji odmownej na ustaleniu, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą i opieka nie jest wobec niej podejmowania w zakresie czynności higienicznych. Jak już była o tym wyżej mowa, obowiązkiem organu było ustalenie, czy wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby odbywa się zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności. W ocenie Sądu, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ nie mógł postawić skarżącemu zasadnego zarzutu, że sprawowana przez skarżącego opieka nie była zgodna z orzeczeniem o niepełnosprawności matki skarżącego. W szczególności takie wnioski nie wynikają z ustaleń wywiadu środowiskowego, na który powoływał się organ II instancji. Oczywistą kwestią jest, że w ramach sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną będą współwystępowały czynności opiekuna, które zalicza się do tzw. czynności dnia codziennego, jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów itp., jak i te, które w większym lub mniejszym stopniu służą poprawie egzystencji osoby niepełnosprawnej poddanej opiece, jak np. pomoc w przemieszaniu się czy przy wizytach u lekarza, podawanie leków, pomiary służące ustalaniu stanu zdrowia (ciśnienia, poziomu cukru), na które wskazywał w swych ustaleniach pracownik środowiskowy w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] października 2021 r. W ocenie Sądu, powyższym ustaleniom organ II instancji nie przyznał właściwego znaczenia.
Pomimo faktu istnienia w przypadku niepełnosprawnej umiejętności pozwalających jej na samodzielne wykonywanie licznych czynności w zakresie samoobsługi, nie można stracić z pola widzenia orzeczenia właściwego organu o niepełnosprawności matki skarżącego i niezdolności do samodzielnej egzystencji z uwagi na stwierdzony stopień niepełnosprawności.
W przypadku zaś wątpliwości co do rzeczywiście sprawowanej opieki przez skarżącego nad matką z uwagi na jej niepełnosprawność, obowiązkiem organu zgodnie art. 136 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wówczas skarżący miałby możliwość przedstawienia organowi wszelkich okoliczności i dowodów (np. z dokumentacji medycznej), które przytoczył w skardze, wskazujące na stosowanie opieki nad matką w zakresie dostosowanym/adekwatnym do jej aktualnego stanu zdrowia.
Zdaniem Sądu, wywody organu II instancji, którymi organ zakwestionował rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, nie były oparte na pełnych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, do których wyjaśnienia organ ten był zobowiązany. Ma to szczególne znaczenie dla wykazania okoliczności, których wystąpienie lub brak w istocie nie może odbyć się bez wyjaśnień samej strony. Wyjaśnień takich nie może czynić sąd administracyjny, którego rolą jest kontrola zaskarżonej decyzji, a nie zastępowanie organu administracji w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stąd wniosek skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z dokumentów podniesionych skargą (art. 106 § 3 p.p.s.a.), nie mógł być przez Sąd uwzględniony.
Stosownie do art. 7 k.p.a., organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § k.p.a., strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Strona postępowania administracyjnego posiada inicjatywę dowodową i w przypadku posiadania informacji przydatnych dla wyjaśnienia sprawy, powinna mieć możliwość skorzystania z wniosków dowodowych, przedkładać dokumenty na potwierdzenie swojego stanowiska, ewentualnie wskazywać gdzie dokumenty takie się znajdują, a obowiązkiem organu jest – stosownie do art. 78 § 1.k.p.a. takie żądanie uwzględnić.
W ocenie Sądu, organ II instancji nie podjął się wyjaśnienia spornych w sprawie okoliczności w sposób przewidziany ww. przepisami procedury administracyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie konieczne jest ponadto odniesienie się do wywodów organu o tym, że skarżący przebywa poza domem w zasadzie codziennie – korzysta z terapii odwykowej, a czynności, które wykonuje skarżący w ramach opieki nad matką, nie wymagają ciągłej obecności strony, a w związku z tym sprawowana opieka nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd wskazuje na poglądy judykatury, które w pełni podziela, a z których wynika, że "sprawowanie opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (por. powołany wyżej wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19).
Sąd uważa jednocześnie, że wymogu "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (tak też NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18). Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Na takie okoliczności skarżący powołał się w uzasadnieniu skargi wspartej dokumentacją medyczną.
Trudno czynić skarżącemu zarzutu, że na etapie postępowania sądowego podnosił pierwszy raz ww. rodzaju argumentację, skoro dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący poznał zapatrywania organu co do koniecznego zakresu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, z którym organ wiąże prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd podziela poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którymi istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19). Rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana jest koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).
Nie może być też wystarczającym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego ustalenie organu, że skarżący podejmował prace dorywcze. Nie jest bowiem odosobnionym przypadkiem, że wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byli osobami aktywnymi zawodowo, ale z uwagi na stan zdrowia osób poddanych opiece, nie mogli kontynuować zatrudnienia w celu sprawowania przedmiotowej opieki i dlatego występowali o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazując na stan zdrowia matki oświadczył przy tym, że nie podejmuje się już prac dorywczych. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wymóg rezygnacji dotyczy rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, który nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 260/21).
Z przedstawionych powodów Sąd uznaje, że na gruncie badanej sprawy, art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie został zastosowany przez organ II instancji w sposób prawidłowy, bowiem niezależnie od obowiązku przestawienia pełnych ustaleń stanu faktycznego organ nie uwzględnił w badaniu sprawy wszystkich aspektów prawnych, które obejmuje wskazany przepis, we właściwym ich rozumieniu. Uwzględniając w szczególności treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego jednoznacznie wynika, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji, jako nie poparte należytą argumentacją, prezentują się wywody organu II instancji wskazujące na niespełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Uznając, że w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego, a ponadto nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle wymogów stawianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd uznał skargę z zasadną. Uwzględniając przy tym zakres stwierdzonych wadliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym już na etapie pierwszej instancji, za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, Sąd uznał nie tylko uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., związany jest wykładnią sądową, przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego uzasadnienia, a ponadto winien on podjąć kierunek ustaleń stanu faktycznego sprawy, oparty na przedmiotowej wykładni, dotyczący sprawowania opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką z uwzględnieniem argumentacji i dowodów, które skarżący podniósł także w skardze na potwierdzenie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., których w ocenie organu skarżący w badanej sprawie nie spełnia. Dopiero w taki sposób przeprowadzone postępowanie administracyjne, w którym skarżący będzie miał możliwość wypowiedzenia się i przedstawienia dowodów na potwierdzenie zasadności swego żądania, możliwe będzie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] listopada 2021 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.