Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – "k.p.a."), po rozpatrzeniu zgłoszenia F. Sp. z o. o., wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacji deszczowej w granicach działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...] (ul. M.) w S..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] października 2019 r. wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania ww. opisanych robót. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia [...] listopada 2019 r. Inwestor nie uzupełnił jednak wszystkich żądanych dokumentów, tj. nie przedłożył uzgodnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej projektu budowlanego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Następnie, powołując się na treść art. 30 ust. 4b ustawy - Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz.
59) organ I instancji podkreślił, że projekt budowlany sieci kanalizacji deszczowej podlega uzgodnieniu przez Państwową Inspekcję Sanitarną, a inwestor nie dopełnił tego obowiązku. Wobec tego, zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, orzeczono jak w sentencji.
Od powyższej decyzji inwestor - F. Sp. z o.o. w P. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że nie przedłożył uzgodnienia projektu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwową Inspekcją Sanitarną lub też (zgodnie z art. 34 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych, gdyż organ w postanowieniu nie określił podstawy prawnej takiego uzgodnienia.
Zdaniem odwołującego się nie ma takiej podstawy. W postanowieniu organ podał art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z których jednakże nie wynika konieczność uzyskania uzgodnienia projektu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla projektowanego obiektu. Ponadto, przedmiotowa inwestycja, zgodnie z art. 55 ust.1 Prawa budowlanego, zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wobec czego inwestor nie będzie zobowiązany zawiadomić Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, co czyni konieczność uzgodnienia tym bardziej bezpodstawną i bezcelową.
Strona powołała się również na zasadę z art. 7a k.p.a., a także podniosła, że skoro brak jest jednoznacznych przepisów wykonawczych określających jakie obiekty budowlane powinny podlegać uzgodnieniu, to organ powołując się tylko i wyłącznie na kompetencje Państwowej inspekcji Sanitarnej wykracza poza swoje kompetencje wynikające z art. 6 k.p.a.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane, do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (sieci kanalizacyjne) należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1- 4. Przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Wśród dokumentów, o których mowa w ww. przepisie, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, wymienia się cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Jednym z przepisów szczególnych jest ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Artykuł 3 pkt 2 tej ustawy stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego uzgadnia dokumentację projektową pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (art. 3 pkt 2 lit. b ustawy).
Sieć kanalizacji deszczowej jako budowla (art. 3 pkt 3 ustawy) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), co oznacza, że dokumentacja projektowa dotycząca budowy sieci (jako obiektu budowlanego) wymaga uzgodnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w myśl przywołanego powyżej art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy czym, zdaniem Wojewody, należy się zgodzić ze stroną skarżącą, że brak jest aktu wykonawczego do tej ustawy, który by szczegółowo określał jakiego rodzaju obiekty budowlane wymagają uzgodnienia sanitarnego na etapie projektowym, jak to ma miejsce w przypadku uzgodnień z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Niemniej jednak jest to przepis szczególny do ustawy Prawo budowlane, chociaż w swym brzmieniu bardzo ogólny, to uprawnia organ do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania takiego uzgodnienia.
Ponadto, według organu odwoławczego, w odniesieniu do sieci kanalizacji deszczowej należy przywołać § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 210, poz. 1792), stanowiący, że uprawnienie rzeczoznawcy nie dotyczy uzgadniania zewnętrznych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych usytuowanych na terenach dróg (ulic), z wyjątkiem przyłączy do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Z przepisu tego pośrednio - poprzez wyłączenie - wynika, że sieci kanalizacyjne usytuowane na terenach dróg wymagają uzgodnienia sanitarnego i zdrowotnego z Państwową Inspekcją Sanitarną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika zaś, że sieć kanalizacji deszczowej przebiega w granicach działki drogowej (ulicy) nr [...] biegnącej przez obszar dość gęsto zabudowany budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Projektowana sieć kanalizacji deszczowej grawitacyjnej włącza się do istniejącej studni kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej przy ul. [...].
Z uwagi zatem na zakres projektowanej inwestycji i treść art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako przepisu szczególnego do ustawy Prawo budowlane, organ I instancji miał prawo wymagać uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie sanitarnym i zdrowotnym.
Natomiast przywołany przez stronę skarżącą w odwołaniu argument w postaci art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zdaniem organu odwoławczego, nie jest w tym przypadku właściwy. Zgodnie bowiem z art. 56 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, inwestor obowiązany jest zawiadomić, zgodnie z właściwością organy, w tym przypadku organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), również w przypadku, gdy projekt budowlany obiektu budowlanego nie objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej lub wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Nawiązując zaś do przywołanego w odwołaniu art. 7a k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że normy prawne, które stały się podstawą nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania uzgodnienia sanitarnego i zdrowotnego projektu budowlanego z Państwową Inspekcją Sanitarną, nie są wątpliwe.
Wojewoda podsumował, że w świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, że projekt nie jest kompletny, zatem jest niezgodny z art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji w zakresie błędnego wpisania w uzasadnieniu decyzji (na str.
- 2) - "art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy" i "art. 3 pkt 2 lit. b ustawy" zamiast odpowiednio "art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy" i "art. 3 pkt 2 ustawy".
Na powyższą decyzję F. Spółka z o.o.
w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa:
- - art. 33 ust. 2 pkt 1 w świetle art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane poprzez żądanie bez podstawy prawnej uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną projektu budowlanego pomimo braku przepisów szczególnych,
- - art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędna interpretację przepisu określającego kompetencje organu jako przepisu wykonawczego,
- - art. 7a k.p.a. poprze nie rozstrzygniecie na korzyść strony wątpliwości co do braku normy prawnej będącej podstawą prawną do żądania uzgodnienia.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem ogólnym, który wymaga regulacji przepisem szczególnym, określającym jednoznacznie kiedy wymienione uzgodnienie jest niezbędne do dołączenia do wniosku (chyba, że wynika ona bezpośrednio z przepisów ustawy Prawo budowlane, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca). Organ II błędnie przyjmuje, że jako przepis szczególny można zastosować art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Treści tego przepisu w sposób oczywisty określa tylko i wyłącznie zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nie wymagalność uzgodnienia. Potwierdzeniem słuszności takiej interpretacji tego przepisu jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. II OSK 2339/16.
Nadto, według strony skarżącej, Prawo budowlane, w przypadku przedmiotowego uzgodnienia, nie daje organowi możliwości uznaniowego żądania uzgodnienia i nie ma również żadnych szczególnych przepisów, łącznie z ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które zakładają taką uznaniowość organu w zakresie żądania uzgodnienia, jak i nie ma przepisów określających w jakikolwiek sposób jakie obiekty winny być uzgadniane z Państwową Inspekcją Sanitarną, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dlatego też, w kontekście obowiązujących przepisów, organ nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania spornego uzgodnienia.
Nie sposób też zgodzić się z organem odwoławczym, że z § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych pośrednio, poprzez wyłączenie wynika, że projekt sieci kanalizacji sanitarnej wymaga uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną. Przepis rozporządzenia stanowi tylko tyle, że jeśli wymagane jest dokonanie uzgodnienia lub też strona chciałaby dokonać takiego uzgodnienia w sposób dobrowolny to nie może tego uczynić w imieniu Państwowej Inspekcji Sanitarnej rzeczoznawca do spraw sanitarnohigienicznych, lecz zgodnie z art. 3 pkt 2 musi tego dokonać Państwowa Inspekcja Sanitarna, gdyż należy to do jej zdań.
W tym miejscu strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.
Następnie, odnosząc się do argumentu, iż przedmiotowa inwestycja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skarżąca podkreśliła, że tym bardziej nie widzi podstawy uzgodnienia, gdyż ustawodawca zwolnił stronę z konieczności odbioru takiej inwestycji przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Przepis art. 56 ust 1a stwierdza tylko, że w przypadku kiedy projekt z uwagi na swoją kategorię obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a z uwagi na inne względy wymaga uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną to wtedy należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie.
Ponadto, zdaniem skarżącej, nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że normy prawne, które stały się podstawą nałożenia obowiązku uzyskania uzgodnienia nie są wątpliwe, skoro, jak sam stwierdza organ, brak jest jednoznacznej podstawy prawnej i nie ma aktu wykonawczego. Zważywszy na ogólne i ustrojowe brzmienie art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ciężko się w nim doszukać znamion przepisu szczególnego do art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że sprawę niniejszą sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., w której organ ten wniósł sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji deszczowej.
Powodem wniesienia sprzeciwu był brak w dokumentacji załączonej do zgłoszenia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych przez Państwową Inspekcję Sanitarną.
Konieczność przedłożenia uzgodnienia organ wywiódł z przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Powołany przepis art. 33 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi, że
Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
- 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
- 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
3a) pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;
- 4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:
- a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
- b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego.
Z ust. 2 pkt 1 wynika, że obowiązek dołączenia do projektu budowlanego opinii, uzgodnień i innych dokumentów spoczywa na wnioskodawcy, jeśli wynika to z przepisów szczególnych. Organ jako przepis szczególny, z którego wynika obowiązek uzgodnienia projektu z Państwową Inspekcją Sanitarną (PIS, Inspekcja Sanitarna), podał art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiący, iż do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących m.in. budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Jest to przepis o charakterze kompetencyjnym.
O ile organ architektoniczno-budowlany stwierdzi, że konkretny projekt budowlany wymaga uzgodnienia z PIS w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to może od wnioskodawcy takiego uzgodnienia się domagać ale tylko wtedy, gdy wynika to z przepisu szczególnego albo szczególnego charakteru inwestycji, która ma być przedmiotem realizacji, np. żłobki – art. 25 ust. 2a ustawy z dnia 4 lutego 2011 o opiece nad dziećmi do lat 3.
W odniesieniu do obiektu budowlanego, którego zamiar wykonania zgłosiła strona skarżąca, tj. kanalizacji deszczowej, brak jest przepisów szczególnych, które nakładałyby obowiązek uzgodnienia projektu z Inspekcją Sanitarną (inaczej aniżeli w kwestii uzgadniania projektu z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej- vidé: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane dotyczący zawiadamiania przez inwestorów, na których nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zawiadamiania po zakończeniu budowy obiektu budowlanego Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej, o ile projekt budowlany wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej lub wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wykaz inwestycji wymagających uzgodnienia z Państwową Strażą Pożarną został ujęty w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanym w wykonaniu przepisu art. 6g ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Takich wykazów w odniesieniu do Państwowej Inspekcji Sanitarnej żaden akt nie zawiera, natomiast kwestie uzgodnień bądź opinii tego organu, w odniesieniu do konkretnych inwestycji, są rozproszone w całym ustawodawstwie. Żaden przepis nie reguluje jednak uzgodnienia z PIS projektu kanalizacji deszczowej.
Samo stwierdzenie organu, niepoparte żadnym przepisem szczególnym (wyłączając przepis kompetencyjny z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), że uzgodnienie jest niezbędne ze względu na wymagania higieniczne i zdrowotne jest niewystarczające by domagać się od inwestora uzgodnienia projektu budowlanego z organem Inspekcji Sanitarnej by następnie wydać decyzję w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor takiego uzgodnienia nie przedłoży.
Całkowicie niezrozumiałe jest odwoływanie się przez organ II instancji do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych. Z aktu tego nie wynika konieczność uzgadniania projektu kanalizacji deszczowej z Inspekcją Sanitarną, zaś karkołomna interpretacja tego rozporządzenia przez organ odwoławczy nie sprawiła, że znalazł się przepis szczególny, który by umożliwi organom administracji architektoniczno-budowlanej domaganie się od inwestora uzgodnienia projektu pod względem sanitarno-higienicznym.
Podsumowując, rację ma skarżący, że decyzje organów obu instancji pozbawione są cech legalności, albowiem brak jest przepisu prawa, który nakładałby obowiązek przedłożenia przez inwestora uzgodnienia projektu budowlanego kanalizacji deszczowej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 powołanej ustawy.