Uzasadnienie
Burmistrz K., decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], na podstawie art.104 §1 i art.107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 - t.j. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 - t.j. ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", po rozpatrzeniu wniosku A. J., odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka G. P. za okres od 1 września 2019 r. do 31 października 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż A. J. tworzy nieformalny związek z N. T., łączą ich więzi typowe dla tych, jakie powstają w małżeństwie, razem wychowują swoje dzieci, w tym jedno wspólne.
Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów - art. 3 pkt 17a i art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskodawczyni nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Wprawdzie strona jest panną, a ojciec dziecka [...] nie żyje, ale wychowuje J. T. wspólnie z jego ojcem, dlatego dodatek, o który wnioskuje, jej nie przysługuje.
Od powyższej decyzji A. J. wniosła odwołanie, w którym podkreśliła, że decyzja jest krzywdząca dla jej wielodzietnej rodziny.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 1, 2, 2a, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 1 u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w roku 2018 poprzedzającym okres zasiłkowy, przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego i utraconego, dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego w kwocie 764 zł. Jak wynika z akt, rodzina strony składa się z 7 osób, tj. jej samej oraz konkubenta oraz pięciorga dzieci. Syn G. jest dzieckiem z pierwszego związku, ojciec dziecka nie żyje. Wszystkie dzieci wychowują się w rodzinie, którą tworzą skarżąca, konkubent N. T., córka K. P. oraz synowie S. P., G. P., J. T. i G. T. — syn konkubenta.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasadzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ:
- 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje:
- 2) ojciec dziecka jest nieznany;
- 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.
Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie istotnym jest ustalenie, czy syn skarżącej jest dzieckiem, który jest wychowywany przez samotnego rodzica.
Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z literalną wykładnią ww. przepisu, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie przysługuje każdemu rodzicowi (opiekunowi prawnemu lub faktycznemu) samotnie wychowującemu dziecko. Poza spełnieniem pozytywnej przesłanki w postaci posiadania statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r., niezbędne jest zaistnienie jednej z okoliczności enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 1 pkt 1-3. Ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości określił krąg osób uprawnionych do dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Ponadto, legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, określona w art. 3 pkt 17a ustawy, poza wskazaniem stanu cywilnego takiej osoby, kładzie również nacisk na fakt wychowywania dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie jednego z jego rodziców, odpowiednio matki lub ojca tego dziecka. Oznacza to, że aby danej osobie można było przypisać status osoby samotnie wychowującej dziecko, musi ona spełnić łącznie dwa warunki, po pierwsze powinna ona posiadać stan wolny, a po drugie, musi ona samotnie, tj. bez udziału drugiego rodzica, wychowywać dziecko.
W przypadku G. P. - syna wnioskodawczyni niewątpliwie zachodzi przesłanka śmierci jednego rodzica, niemniej jednak nie jest on wychowywany przez samotnego rodzica. Co więcej - zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 16 ustawy - wnioskodawczyni, jej konkubent oraz pięcioro dzieci spełniają przesłanki określone w definicji rodziny, a zatem syn skarżącej nie jest dzieckiem wychowywanym przez rodzica samotnie go wychowującego.
Analizując obowiązujące przepisy prawa w oparciu o zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana jest zgodnie z przepisami ustawy.
A. J., dalej jako "skarżąca" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję SKO w S., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 17a u.ś.r. w zw. z art. 138 §1 ust. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnej wykładni przez ten organ pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko".
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji zaakceptował błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że przez "osobę samotnie wychowującą dziecko" należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka. Nadto, rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie go wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem - za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Wyrażenie "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", użyte w art. 3 pkt 17a ww. ustawy, odnosi się tylko do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek.
Skarżąca podkreśliła również, że definicję legalną "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartą w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sądy od wielu lat interpretują - na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) - w ten sposób, że dziecko wychowujące się w tzw. rodzinie rekonstruowanej, nie traci statusu wychowywanego samotnie. Taką też definicję przyjmuje się na potrzeby przyznawania 500 zł na dziecko.
W związku z powyższym okoliczność, że wychowuje ze swoim konkubentem inne dziecko, którego wniosek nie dotyczy, nie ma istotnego znaczenia w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, składając jednocześnie oświadczenie, iż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza K., odmawiającą skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uznały, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a zatem świadczenie jej nie przysługuje.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.ś.r., dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ:
- 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje;
- 2) ojciec dziecka jest nieznany;
- 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.
Definicję osoby samotnie wychowującej dziecko zawiera art. 3 pkt 17a u.ś.r., który stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
W ocenie organów obu instancji, w badanej sprawie okoliczność, iż skarżąca wychowuje z partnerem ich wspólne dziecko stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia, bowiem w świetle przytoczonej regulacji nie jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, chociaż ojciec tego dziecka nie żyje.
Dodatkowo organ II instancji przywołał art. 3 pkt 16 u.ś.r., w którym sformułowano definicję rodziny, wywodząc, że w świetle tego przepisu skarżąca, jej partner oraz pięcioro dzieci, w tym wspólne dziecko, stanowią rodzinę w rozumieniu tego przepisu, co również przemawia przeciwko uznaniu, że syn skarżącej jest dzieckiem wychowywanym przez rodzica samotnego.
Osią sporu w badanej sprawie jest wykładnia pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko". Rozważania w tej kwestii należy poprzedzić wskazaniem, że była ona przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który wypowiedział się na ten temat w dwóch wyrokach.
W wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, Trybunał stwierdził niezgodność 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11).
W wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo:
- a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim,
- b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.
Oba te wyroki, jakkolwiek dotyczą innego stanu prawnego, aniżeli będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mają fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozumienia spornej kwestii, chociaż z uwagi na fakt, iż ustawa o zaliczce alimentacyjnej już nie obowiązuje, większe znaczenie należy przypisać orzeczeniu z 18 maja 2005 r.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że definicję pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 maja 2005 r. zawierał art. 3 pkt 17 u.ś.r. Przepis ten stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Porównanie treści tego przepisu z art. 3 pkt 17a u.ś.r., jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt
I OSK 26/17, prowadzi do wniosku, że definicja osoby samotnie wychowującej dziecko jest praktycznie powtórzeniem definicji tego pojęcia zawartej w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy, to jest w art. 3 pkt 17.
Zgodnie z tezą przywołanego orzeczenia, którą sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, "skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód, by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r."
Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny główną wadą "definicji" z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że określa ona przesłankę uzyskania dodatku do zasiłku bez uwzględnienia tego, co na temat obowiązku wychowania dziecka mówi kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ustawodawca kierujący się tymi kryteriami powinien odróżnić z jednej strony takie sytuacje, gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, a zatem każde z nich jest uprawnione i obowiązane do wychowywania dziecka, a z drugiej strony takie, w których władza rodzicielska przysługuje tylko jednemu z rodziców (co ma miejsce wtedy, kiedy drugi z rodziców nie żyje, kiedy stosunek rodzicielstwa nie został ustalony co do obojga rodziców, a także w sytuacji, kiedy ojcostwo dziecka zostało wprawdzie ustalone, ale w wyroku ustalającym ojcostwo sąd nie przyznał ojcu dziecka władzy rodzicielskiej)."
Trybunał podkreślił, że "nawet w wymienionych wyżej sytuacjach, gdy jednemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska, istnieje obowiązek alimentacyjny tego rodzica w stosunku do dziecka, polegający na obowiązku dostarczania mu środków utrzymania i wychowania. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest bowiem niezależne od istnienia władzy rodzicielskiej. Obowiązek ten ciąży zresztą nie tylko na rodzicach, ale i na dalszych krewnych dziecka. Jeżeli któryś z rodziców nie wypełnia należycie obowiązku alimentacyjnego, to istnieje oczywiście możliwość dochodzenia realizacji tego obowiązku na drodze sądowej. Można więc powiedzieć, że regulacja przesłanek uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego jest nie tylko niejasna, ale niespójna z regulacją przewidzianą w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Niespójność przepisów dwóch jednocześnie obowiązujących ustaw jest zjawiskiem, które na pewno zasługuje na negatywną ocenę, zwłaszcza wtedy, gdy jedną z tych ustaw jest ustawa mająca charakter kodeksu".
W ocenie Trybunału, "przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazuje państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wymieniono tutaj w szczególności rodziny wielodzietne i rodziny niepełne. Niezgodność zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów z art. 71 ust. 1 Konstytucji polega, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na tym, że przyznają one materialną pomoc wypłacaną ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Chodzi o to, że ta pomoc nie została przewidziana wcale dla rodzin wielodzietnych, a z drugiej strony została przewidziana nie tylko dla rodzin będących rodzinami niepełnymi, skoro kryterium samotnego wychowania i utrzymania dziecka zostało oderwane od ustaleń dotyczących tego, czy w konkretnej sytuacji obowiązek wychowania dziecka spoczywa na jednej osobie, czy na obojgu rodziców.
Takie ukształtowanie zasad przyznania dodatku do zasiłku doprowadziło także do nierównego traktowania dzieci zróżnicowanego według innych kryteriów niż kryteria przewidziane w art. 71 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym szczególna pomoc ze strony państwa należy się dzieciom pochodzącym z rodzin wielodzietnych lub niepełnych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej. W ten sposób przez zaskarżone przepisy został naruszony także nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości."
Wykładnia art. 3 pkt 17a u.ś.r., dokonana z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowanego w przywołanym wyroku winna być zatem dokonywana z odniesieniem się do regulacji dotyczących władzy rodzicielskiej, zawartych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – j.t.), dalej jako "k.r.o."
Zgodnie z art. 92 k.r.o., dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską. Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.) na podstawie art. 133 k.r.o., rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania.
Przywołane regulacje dotyczą obowiązków rodziców wobec dzieci pozostających pod ich władzą rodzicielską (w przypadku obowiązku alimentacyjnego również obowiązków rodziców, którzy takiej władzy nie posiadają). Władza rodzicielska nie rozciąga się na dzieci współmałżonka, czy partnera, jeżeli nie zostały one przysposobione. Oznacza to, że obowiązek wychowania i dostarczania dziecku środków utrzymania spoczywa na rodzicu, a nie na jego współmałżonku, czy partnerze, który nie jest biologicznym rodzicem dziecka, ani go nie przysposobił. Skoro zatem osobą, która posiada wynikające z pozostawania dziecka pod władzą rodzicielską obowiązki, jest rodzic dziecka, to z treści art. 3 pkt 17a u.ś.r. należy wyprowadzić wniosek, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest rodzic, który je wychowuje bez udziału drugiego rodzica tego dziecka.
Taka sytuacja ma miejsce w realiach badanej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ojciec dziecka skarżącej, na rzecz którego domaga się przyznania świadczenia, nie żyje, to jest ona w stosunku do tego dziecka samotnym rodzicem. Ojciec dziecka z oczywistych względów nie może brać udziału w procesie wychowawczym ani partycypować w kosztach utrzymania dziecka. Nie ma możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego również w formie zastępczej - z funduszu alimentacyjnego.
Sąd nie podziela stanowiska organu, iż spełnienie kryteriów, które pozwalają na uznanie skarżącej, jej partnera, ich dzieci i dziecka wspólnego za rodzinę, stoi na przeszkodzie uznaniu, iż w stosunku do własnego dziecka pochodzącego z poprzedniego związku jest ona rodzicem samotnie je wychowującym. W świetle przytoczonych wyżej regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego takie rozumowanie jest nieuprawnione.
Należało zatem uznać, że na skutek błędnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. doszło do pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia.
W tym stanie rzeczy, podzielając argumentację skargi sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia rozważań sądu i dokonanej wykładni przepisów prawa.