Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 209/20

Uzasadnienie

1. W dniu [...].10.2019 r. A. J. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci: S. i G. P. na okres zasiłkowy 2019/2020.

2. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], na podstawie art.104 §1 i art.107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), w powiązaniu z art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej przywoływana jako: "u.ś.r.), działając z upoważnienia Burmistrza Gminy K., odmówił przyznania ww. świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 3 pkt 1, 2, 2a, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 1 u.ś.r., oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), utrzymało zaskarżoną decyzję Organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, rodzina Skarżącej składa się z 7 osób: Jej samej oraz konkubenta oraz pięcioro dzieci. Synowie G. i S. są dziećmi z pierwszego związku, których ojciec nie żyje. Wszystkie dzieci wychowują się w rodzinie, którą tworzą Skarżąca, konkubent N. T., córka K. P. oraz synowie S. P., G. P., J. T. i G. T. – syn konkubenta.

Zdaniem Organu, legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, określona na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, poza wskazaniem stanu cywilnego takiej osoby, kładzie również nacisk na fakt wychowywania dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie jednego z jego rodziców, odpowiednio matki lub ojca tego dziecka. Oznacza to, że aby danej osobie można było przypisać status osoby samotnie wychowującej dziecko, musi ona spełnić łącznie dwa warunki, a mianowicie: po pierwsze, powinna ona posiadać stan wolny, o którym mowa w art. 3 pkt 17a u.ś.r., a po drugie, musi ona samotnie, tj. bez udziału drugiego rodzica, wychowywać dziecko, (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt: IV SA/Wr 503/15).

W przypadku G. i S. P. – synów Skarżącej niewątpliwie zachodzi przesłanka śmierci jednego rodzica, niemniej zdaniem Kolegium nie są oni wychowywani przez samotnego rodzica. Co więcej, zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 16 ustawy – Skarżąca, jej konkubent oraz pięcioro dzieci - spełniają przesłanki określone w definicji rodziny, a zatem syn Skarżącej nie jest dzieckiem wychowywanym przez rodzica samotnie go wychowującego.

1. 4. Niezadowolona z treści decyzji Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucając:
2. - naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 17a u.ś.r w zw. z art. 138 §1 ust. 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, pomimo błędnej wykładni przez ten Organ pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko".

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Organ II instancji wydając decyzję, uchybił przepisowi art. 3 pkt 17a u.ś.r. Podniosła, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem przez "osobę samotnie wychowującą dziecko" należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka. Co więcej, rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie go wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem - za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Wyrażenie "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", użyte w art. 3 pkt 17a ww. ustawy, odnosi się tylko do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek.

Definicję legalną "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartą w art. 3 pkt 17a u.ś.r., sądy od wielu lat interpretują - na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) - w ten sposób, że dziecko wychowujące się w tzw. rodzinie rekonstruowanej, nie traci statusu wychowywanego samotnie. Taką też definicję przyjmuje się na potrzeby przyznawania 500 zł na dziecko.

W związku z powyższym okoliczność, że Skarżąca wychowuje ze swoim konkubentem inne dziecko, którego wniosek nie dotyczy (mał. J. T.) nie ma istotnego znaczenia w sprawie. W świetle powyższej prokonstytucyjnej wykładni przepisu, w rzeczywistości, w omawianym przypadku, mamy do czynienia z rodziną 3-osobową, nie zaś z rodziną 7-osobową. Z tych względów, odmowa przyznania świadczeń była bezzasadna.

1. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. 6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego, zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że akt ten, jak również decyzja Organu I instancji nie są zgodne z prawem, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 8 pkt 3a u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy przedmiotowy dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje;

1. 2) ojciec dziecka jest nieznany;
2. 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja legalna pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" została zawarta w art. 3 pkt 17a u.ś.r., który stanowi, że osobą taką w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest: panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

W ocenie Organu pierwszej instancji, zaaprobowanej przez Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że ojciec S. i G. P. nie żyje, to Skarżącej nie można uznać za osobę samotnie wychowującą syna w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy, gdyż ta pozostaje w związku z konkubentem.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie stwierdził, że takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę, bowiem zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów art. 11a ust. 1 i art. 3 pkt 17a u.ś.r. jest nieprawidłowa.

8. Sąd orzekający w sprawie wskazuje, zgodnie zresztą z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r.

Wskazać należy, że istotne przesłanki, określające osobę samotnie wychowującą dziecko w istocie rzeczy w obu tych regulacjach prawnych są praktycznie takie same. Prowadzi to więc do wniosku, że skoro obie normy prawne, wynikające z tych regulacji są takie same, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie, można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. Sąd wskazuje, że kierując się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) wykładani przepisu art. 3 pkt 17a u.ś.r. należy dokonać w duchu art. 71 ust. 1, 32 i art. 18 Konstytucji RP.

9. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Trybunał stwierdził, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Państwo winno zatem prowadzić politykę społeczną i gospodarczą, która uwzględnia nakazy wynikające z powołanego wyżej przepisu. Nie jest wobec tego możliwe dokonywanie zróżnicowania pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części z rodzin, wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Narusza to również nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości.

Dokonując wykładni przepisu art. 3 pkt 17a u.ś.r. należy uwzględnić również treść art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nakaz wyrażony w art. 18 Konstytucji nie oznacza, że Konstytucja nakazuje traktować osobę mającą rodzinę inaczej (lepiej), niż osobę samotną. Przepis ten nakazuje natomiast podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami.

W ocenie Trybunału uzasadnione było przyjęcie, że art. 3 pkt 17 badanej ustawy, a co należy odnieść również do art. 3 pkt 17a ustawy, wskutek niejasności i niespójności z regulacjami zawartymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, stwarza co najmniej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa a w takim razie przepis ten narusza, wyrażony w art. 18 Konstytucji RP nakaz.

10. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. oraz powołane powyżej przepisy Konstytucji, Sąd - dla potrzeb skonstruowania normy prawnej regulującej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, posługując się wzorcami zawartymi w przytoczonych powyżej przepisach Konstytucji RP - dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartej w art. 3 pkt 17a u.ś.r. i uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka.

Przedstawione wyżej stanowisko znajduje także potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji. Według omawianego orzecznictwa nawet fakt zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka (a w sprawie mamy do czynienia ze związkiem nieformalnym).

Dlatego mając na uwadze wskazane wyżej regulacje konstytucyjne należy uznać, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia bowiem okoliczność, że rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku. Zaakceptowanie odmiennej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. byłoby podważeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. kwestionującego konstytucyjność identycznej regulacji (na co zwrócił uwagę Naczelny Sad Administracyjny w tezie wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 26/17).

Przy dokonywaniu interpretacji art. 3 pkt 17a u.ś.r. istotny jest sposób wychowywania dziecka uprawnionego do świadczenia, czyli to kto go wychowuje, na co wskazuje wykładnia zwrotu "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", który używając słowa "z jego rodzicem" ma na myśli rodzica biologicznego. Zatem spełniona jest przesłanka samotnego wychowywania dziecka zawsze wówczas, gdy jest ono wychowywane tylko przez jednego jego rodzica tj. biologicznego ojca lub matkę dziecka. W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, że rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku (także małżeńskim), z którego również posiada inne dzieci, które wychowuje wspólnie z dziećmi z "poprzedniego" związku. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 276/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2162/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2822/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 354/15 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. 11. Uwzględniając powyższe należy uznać, że Skarżąca jest matką samotnie wychowującą dzieci – synów (S. i G. P.). Tym samym Sąd uznał, że Organy obu instancji – odmawiając Skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w nowym związku - naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez Organy wykładnia art. 3 pkt 17a tejże ustawy nie była prawidłowa.
2. 12. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
3. 13. Rozpoznając sprawę ponownie Organ administracji rozpozna wniosek Skarżącej z dnia [...] października 2019 r. r. w części dotyczącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, ustalając okoliczności niezbędne dla jego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - Organ będzie przy tym związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.