Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2022 r, nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka z o.o. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. z [...] września 2022 r., znak [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niedokonanie przez przewoźnika zgłoszenia przewozu odpadów.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że [...] marca 2022 r., w miejscowości R., w czasie przeprowadzonej kontroli, funkcjonariusze Urzędu Celno-Skarbowego stwierdzili, iż przewoźnik (P. Spółka z o.o.) przewoził odpady klasyfikowane do kodu B3020, które podlegają systemowi monitorowania przewozu, ale nie zostały zgłoszone rejestru zgłoszeń SENT. Stosowne zgłoszenie przewoźnik do rejestru SENT przewoźnik przesłał w trakcie prowadzonej kontroli.
Po przeprowadzeniu postępowania Naczelnik ZUCS nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, na podstawie art. 22 ust, 1 pkt 1 ustawy z 9 marca 2017r., o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 104); dalej powoływanej także jako: "ustawa SENT"),.
W odwołaniu od powyższej decyzji przewoźnik podnosił, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił przesłanki interesu publicznego, zasady proporcjonalności, zasady pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej oraz zasady bezstronności. Odwołujący opisał też okoliczności faktyczne wykonywanego przewozu oraz argumentację, która miała potwierdzać zasadność zgłoszonych zarzutów.
Organ odwoławczy wyjaśnił w swojej decyzji, iż na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opalowymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 178), które weszło w życie w dniu 22 lutego 2022 r., przewóz odpadów został objęty systemem monitorowania.
Potwierdzony dokumentami przez przewoźnika przewóz dotyczył odpadów podlegających obowiązkowi monitoringu zatem zaistniały przesłanki obligujące organ do nałożenia kary.
Dokonując oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej tj. ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego organ wyjaśnił, iż przewidziany w ustawie SENT system kar jest czytelny, przejrzysty i łatwy do stosowania (nieprawidłowość skutkuje karą administracyjną w określonej wysokości). Wysokość kar została tak ustalona, aby niedopełnienie obowiązków (w zakresie dokonania zgłoszenia, jego uzupełnienia bądź aktualizacji) było dla podmiotów "nieopłacalne", a nakładane kary miały również działanie odstraszające i prewencyjne. Dotkliwość ustanowionych przepisami ustawy SENT kar jest na tyle odczuwalna, że rzetelnie działające podmioty wyeliminują nieprawidłowości, aby w przyszłości nie ponosić negatywnych skutków swoich błędów czy zaniedbań.
Organ wskazał, iż odwołujący przewoźnik prowadzi działalność gospodarczą od [...] listopada 2018 r., a przeważającą jego częścią jest transport drogowy towarów. Tym samym przewoźnik powinien posiadać wiedzę o obowiązujących regulacjach prawnych (krajowych i unijnych), które dotyczą przewozów/transportu towarów/odpadów oraz powinien się do nich stosować. Kontrola drogowa przewozu towarów, którymi okazały się być odpady, przeprowadzona została [...] marca 2022 r., a więc niemal dwa miesiące po opublikowaniu rozporządzenia, na mocy którego przewóz odpadów objęty został systemem monitorowania i miesiąc po wejściu w życie tych przepisów. W ocenie organu miesięczny okres między wejściem przepisów w życie a wykonywanym przez odwołującego przewoźnika przewozem był wystarczający do zapoznania się i przygotowania do wykonywania nowych obowiązków.
Organ nie dopatrzył się związku między nieprzesłaniem zgłoszenia do rejestru SENT a wskazanymi przez odwołującego przepisami dotyczącym odpoczynku kierowców. W ocenie organu odwoławczego przewoźnik powinien wykonywać wszystkie obowiązki, które przepisy prawa krajowego i unijnego nakładają na profesjonalnych przewoźników. W okolicznościach wykonywanego przewozu (ze [...] do [...] przez [...]), przewoźnik powinien zgłosić przewóz przed jego rozpoczęciem na terytorium kraju. Po czym kierowca mógł zjechać środkiem transportu do bazy, jeżeli wymagały tego przepisy socjalne obowiązujące kierowców transportu drogowego.
Wyjaśniono też, iż organ nie może odstępować od nałożenia kary pieniężnej tylko dlatego, że podmiot, który ma być nią obciążony, dąży do uwolnienia się od niej. Również aktualna i zmienna sytuacja finansowa nie może być przyczyną odstąpienia od nałożenia kary. W takich przypadkach kara nie spełniałaby swojej dyscyplinującej i prewencyjnej roli. Nadto w interesie publicznym, co do zasady jest, aby uprawnione organy stosowały ustawę SENT, przy uwzględnieniu jej prewencyjnego celu. Oznacza to, że nakładane kary pieniężne mają zapobiegać popełnianiu w przyszłości, przez podmioty uczestniczące w obrocie towarami wrażliwymi, takich samych, bądź podobnych naruszeń.
W ocenie organu niedokonanie zgłoszenia przewozu jest naruszeniem, które należy zakwalifikować jako poważne. Jest to sytuacja, której nie można zaliczyć do uchybień formalnych o nieistotnym znaczeniu.
Organ zwrócił też uwagę, iż w ramach jednego zadania przewozowego przewoźnik popełnił kilka naruszeń określonych w ustawie SENT, a organ pierwszej instancji nałożył na odwołującego przedsiębiorcę karę pieniężną za popełnienie tylko jednego z nich. Na przewoźnika nie nałożono bowiem ostatecznie kary za nieprzedstawienie środka transportu w wyznaczonym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli. Do takiej kontroli został on wezwany, po dokonaniu drugiego z kolei zgłoszenia tego samego transportu, co w ocenie organu było wynikiem niestaranności w wykonywaniu obowiązków wynikających z ustawy SENT. Wyjaśniono, iż po ustaleniu, że oba zgłoszenia dotyczą tego samego towaru i przewozu, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, które wynikało z drugiego zgłoszenia. Jednak w stwierdzonej sytuacji faktycznej nałożenie jednej kary pieniężnej, za pierwsze naruszenie, było konieczne, aby zwrócić uwagę przedsiębiorcy na obowiązki nałożone na przewoźników ustawą SENT.
Pismem z [...] stycznia 2023 r. P. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia kary w całości i umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska skarżący przewoźnik wskazał, że nie handluje towarami, a transport był wykonywany na zlecenie klienta zagranicznego. Transport przez terytorium Polski był spowodowany awarią pojazdu w [...], a także koniecznością zapewnienia kierowcy tygodniowego odpoczynku tygodniowego w wymiarze 45 godzin w miejscu posiadającym zaplecze socjalne. Jest to dla przewoźnika obowiązek i stanowi nadzwyczajną okoliczność dotyczącą ochrony warunków pracy kierowcy zawodowego.
W każdym innym przypadku transport odbyłby się z pominięciem tranzytu towaru przez terytorium Polski. Ponadto kierowca nie przekazał przewoźnikowi informacji o rodzaju towaru, co jest częste, ponieważ nie jest on dopuszczony do udziału przy załadunku towarów a naczepy są zabezpieczane przez klientów plombami.
Skarżący oświadczył, iż nie obracał towarem wrażliwym a wykonywał transport na relacji wskazanej przez klienta. Dostarczenie towaru potwierdzają listy przewozowe podpisane przez zamawiającego z [...], które zostały przedłożone w odwołaniu. Nie ograniczył w żaden sposób wpływów do budżetu państwa. Niewprowadzenie informacji do systemu nie było działaniem celowym i wynikało z niewiedzy. Po kontroli drogowej w R., gdy przewoźnik został poinformowany o charakterze towaru oraz obowiązku rejestracji, wykonał te czynności natychmiastowo.
W odpowiedzi na skargę, a także na rozprawie, organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego nakładającą na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 20.000 zł niedokonanie przez przewoźnika zgłoszenia przewozu odpadów.
Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy z dnia [...] marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.
Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, karę w wysokości 20.000 zł nakłada się na przewoźnika, który nie dokona zgłoszenia przewozu
W myśl zaś art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
W sprawie jest bezspornym, iż przedmiotem przewozu poddanego kontroli funkcjonariuszy Urzędu Celno-Skarbowego były odpady zaliczone do kodu B3020 tj. towary, które podlegają systemowi monitorowania na podstawie ustawy SENT. Nie ulega też wątpliwości, iż skarżący przewoźnik dokonujący przewozu tranzytowego ze [...] do [...], przed kontrolą mającą miejsce niedaleko siedziby jego spółki, nie dokonał wymaganego zgłoszenia przewozu do rejestru SENT. Zgłoszenie przewozu zostało dokonane dopiero w trakcie prowadzonej kontroli.
Przewoźnik stoi na stanowisku, iż z jednej strony jego niewiedza co do istnieniu obowiązku - wobec braku przekazania przez kierowcę informacji o charakterze przewożonego towaru - z drugiej zaś, konieczność zapewnienia kierowcy wymaganego przepisami odpoczynku w miejscu spełniającym odpowiednie wymogi socjalne, uzasadniają odstąpienie od nałożenia kary. Tym bardziej ze skarżąca spółka nie prowadzi obrotu towarami, których dotyczył przewóz.
Poprzez wprowadzenie ustawy SENT ustawodawca kompleksowo ukształtował system monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, w tym objętych badanym postępowaniem odpadów. Określił, iż środki techniczne służące monitorowaniu przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi obejmują:
- 1) rejestr zgłoszeń wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne,
- 2) lokalizator;
- 3) zewnętrzny system lokalizacji, który przekazuje do rejestru dane geolokalizacyjne środka transportu.
Kompleksowa ocena przyjętych w ustawie SENT rozwiązań prowadzi do wniosku, że organy Celno-Skarbowe powinny mieć wiedzę o planowanym przewozie towaru "wrażliwego" (czemu służy jego rejestracja) a także dalszą możliwość śledzenia i kontrolowania w sposób zaplanowany lub doraźny zarejestrowanego przewozu w oparciu o aktualne dane.
W tym stanie rzeczy brak rejestracji przewozu niewątpliwie jest poważnym naruszeniem przyjętych zasad, albowiem w istotny sposób utrudnia a nawet całkowicie uniemożliwia wymagany przepisami monitoring przewozu towarów "wrażliwych". Stąd też ustawodawca przewidział z tego tytułu odpowiednio dolegliwą karę.
W zakresie oceny interesu społecznego oraz ważnego interesu przewoźnika jako przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, której dotyczy decyzja, należało stwierdzić, że ratio legis ustawy SENT zasadniczo sprowadza się do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Celem nakładanych kar za naruszenia w powyższym zakresie nie jest dostarczanie dochodów budżetowi państwa, lecz funkcja prewencyjna, która przez groźbę wysokiej kary za naruszenie norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma odstraszać podmioty podlegające ustawie SENT od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu towarów "wrażliwych".
Nie sposób też uznać iżby wywodzona w skardze okoliczność braku obrotu przez przewoźnika towarami "wrażliwymi" w Polsce lub konieczność zapewnienia kierowcy wymaganego prawem odpoczynku miała uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary.
Nie można tracić z pola widzenia, że w badanej sprawie przewóz dotyczył odpadów, a więc odwoływanie się do pierwotnego uzasadnienia przepisów ustawy SENT, w sytuacji, gdy w późniejszym czasie przewidziano objęcie monitoringiem również odpadów, nie jest trafne. Aktualnie prawodawca zdecydował się na rozszerzenie systemu monitowania przewozów o odpady. Jak wynika z uzasadnienia wprowadzonych zmian mają one nie tyle ograniczyć zagrożenia o charakterze fiskalnym, lecz zagwarantować bezpieczeństwo środowiska naturalnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż odpady o znikomej - lub nawet zerowej wartości rynkowej - mogą wywołać kosztowne lub nawet nieodwracalne straty w środowisku.
Tym samym wartość odpadów czy ewentualna możliwa szkoda w wymiarze fiskalnym w istocie pozostaje w realiach badanej sprawy bez istotnego znaczenia. Nie było przy tym rolą organów administracji celno-skarbowej dokonywanie oceny zasadności działania ustawodawcy w zakresie objęcia monitoringiem takich odpadów jak objęte badanym przewozem.
Wywodzony przez skarżąca spółkę brak wiedzy o charakterze przewodzonego towaru również nie daje się zakwalifikować jako okoliczność uzasadniająca odstąpienie od nałożenia kary. Rolą przewoźnika jest bowiem odpowiednie zweryfikowanie przyjętego zlecenia przewozowego i gdy jest to wymagane, dokonanie odpowiedniego zgłoszenia. Zaniechania w weryfikacji przewożonego towaru w żadnej mierze w nie mogą usprawiedliwiać niewykonywania obowiązków przewoźnika będących efektem podjęcia się przezeń transportu towarów o charakterze "wrażliwym".
Wbrew argumentacji skargi nie sposób wreszcie uznać, iżby zapewnienie kierowcy odpowiednego odpoczynku przewidzianego przepisami stało na przeszkodzie dokonaniu zgłoszenia przewozu odpadów do rejestru SENT. Podobnie, brak jest podstaw do uznania, aby wymaganemu przepisami działaniu przewoźnika w badanej sprawie na przeszkodzie stała wywodzona awaria pojazdu. Ów pojazd, wykonujący przewóz tranzytowy, został zatrzymany do kontroli na drodze lokalnej w miejscowości R., a więc w pobliżu siedziby spółki. Przy czym, jak wynika z okoliczności opisywana przez przewoźnika awaria nie uniemożliwiła pojazdowi dotarcia do siedziby spółki, co ostatecznie, już po zgłoszeniu przewozu do rejestru SENT w następstwie kontroli, miało miejsce. Tym samym nie sposób także powyższych okoliczności powiązać z niewykonaniem obowiązku zgłoszenia przewozu odpadów do rejestru SENT.
Stąd w realiach badanej sprawy, jakkolwiek nałożona na przewoźnika kara jest niewątpliwie dolegliwa, to nie sposób dopatrzyć się takich okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej nałożenia.
Stwierdziwszy powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.