Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Prezydent Miasta odmówił G. i T. S., J. i B. K, M. D. i M. R. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność gminy Miasta.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że swoimi wnioskami G. i T. S., J. i B. K, M. D. i M. R. zwrócili się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul.[...] w [...] w prawo własności.
Zgodnie z art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm.) przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2002 r. Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu.
W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostały ustanowione po 31 października 1998 r. i obejmują:
- - lokal nr [...]w budynku przy ul.[...], który został sprzedany na rzecz M. D. wraz z prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w udziale [...] części w dniu [...] r. – akt notarialny Rep.[...];
- - lokal nr [...] w budynku przy ul. [...], który został sprzedany na rzecz J. i B. K. wraz z prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w udziale [..] części w dniu [...] r. – akt notarialny Rep.[...];
- - lokal nr [...] w budynku przy ul.[...], który został sprzedany na rzecz G. i T. S. wraz z prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w udziale [...] części w dniu [...] r. – akt notarialny Rep.[...].
Z powyższego stanu faktycznego wynika, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku stron.
Od decyzji tej odwołali się M. D., G. i T. S, M. R. i J. i B. K. Odwołujący się podnieśli, iż po wykupieniu lokali wszyscy byli zainteresowani przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W różnych terminach, ale wszyscy, złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Było to uzależnione od uzyskania dokumentów z sądu. Pracownicy Urzędu potwierdzali przyjęcie ich wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niezgodnie z art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., a wystarczyło przy okienku udzielić informacji, iż akty notarialne sporządzone zostały po [...] r. i wnioski nie będą przyjmowane. Zaoszczędziłoby to czasu wnioskodawcom i urzędom. Wszyscy właściciele zostali wprowadzeni w błąd, gdyż po 3 latach oczekiwania na załatwienie wniosku, mają złożyć nowy wniosek, tym razem o sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, na podstawie art.32 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i czekać 10 lat na rozpatrzenie tego wniosku. Odwołujący się wnioskują więc o ponowne rozpatrzenie ich wniosków, bez składania nowych wniosków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy ustalił, że odwołujący zwrócili się przed dniem [...] r. z wnioskami " o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" bez wskazania podstawy prawnej. Zarówno w dacie składania wniosków, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności regulowała wyłącznie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Stąd należy stwierdzić, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej rozpoznając przedmiotowe wnioski w trybie niniejszej ustawy.
Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm.), przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2002 r. Natomiast z treści art.1 ust.5 ww. ustawy wynika, że przepisy ustawy stosuje się odpowiednio również do osób fizycznych będących właścicielami, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki:
- - wniosek o przekształcenie złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści (do dnia [...] r.),
- - wszyscy współużytkownicy nabyli prawo użytkowania wieczystego przed dniem [...] r.
Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione powyższe warunki. Bezspornym jest, że [...] mieszkania zostały wykupione po dniu [...] r. i tym samym nabycie stosownych udziałów w prawie użytkowania wieczystego, jako w prawie związanym z własnością tych lokali, nastąpiło również po tej dacie.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. D., G. i T. S, M. R. oraz J. i B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, a ponadto podnosząc, iż decyzje zostały wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Skoro bowiem Kolegium w swojej decyzji stwierdziło, że wnioski o przekształcenie zostały złożone bez podania podstawy prawnej, to następnie organy swoje decyzje wydały również bez podstawy prawnej. Organ I instancji sam dowolnie przyjął za podstawę prawną ustawę z dnia 4 września 1997 r., chociaż sprawy przekształceń nie regulowała wyłącznie ta ustawa, jak to napisano w zaskarżonej decyzji. W tym czasie tzw. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności regulowały również inne ustawy: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wnioski skarżących zostały przyjęte i zarejestrowane w urzędzie, jako wnioski w trybie tych ustaw, o czym poinformowano skarżących w piśmie organu I instancji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.
W trakcie postępowania administracyjnego Kolegium wyznaczyło na dzień [...] r. termin zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w trybie art.10 Kpa, ale akt sprawy odwołującym się nie udostępniono, gdyż urzędniczka sama przeglądając akta komentowała zgromadzone dokumenty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdziło, iż:
- - faktycznie strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a urzędnik jedynie pomagał w odnalezieniu szukanych dokumentów,
- - dla organów zasadnicze znaczenie miała treść złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – wg. wzoru ustalonego rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – nie zaś treść dokumentów wewnętrznych urzędu,
- - pismo organu I instancji z dnia [...] r. dotyczące "wniosku o sprzedaż nieruchomości gruntowej..." w trybie bezprzetargowym na podstawie art.32 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skierowane do trzech z czterech współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości nie znajduje żadnego uzasadnienia,
- - przed wydaniem decyzji organu I instancji pismem z dnia [...] r. strony zostały poinformowane o fakcie zebrania materiałów stanowiących podstawę do wydania decyzji w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie wniosły żadnych zastrzeżeń,
- - w zawiadomieniu z dnia [...]1 r. skierowanym do M. D. organ poinformował stronę, iż w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski osób, które wystąpiły w poprzednich latach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie jak twierdzi skarżąca, że jej wniosek z dnia [...] r. będzie rozpatrywany również na podstawie niniejszej ustawy.
W piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w skardze i podnieśli, iż dokumenty ujawnione w sprawie (znajdujące się w aktach sprawy) winny spowodować stwierdzenie nieważności wydanych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść tego przepisu nie oznacza jednak dowolności organów administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art.61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek.
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w oparciu o wnioski skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a datą wszczęcia postępowania był dzień złożenia wniosków. Wszczęte postępowanie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art.104 Kpa).
Organ administracji otrzymując wniosek powinien ocenić czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym rozpatrywanej w formie decyzji administracyjnej (art. 1 § 1 pkt 1 Kpa). Jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala, ze względu na swą ogólnikowość, na ustalenie powyższej przesłanki, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego lub nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Podobnie organ winien postąpić gdy treść żądania nie jest jasna.
Zdaniem Sądu wnioski złożone przez wszystkich skarżących były jednoznaczne – strony żądały przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności -i pomimo, że nie zawierały wskazania podstawy prawnej w oparciu o którą sprawa ma być rozpatrywana, nie zachodziła konieczność ich uzupełnienia.
Skarżący nie kwestionują samej odmowy przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż bezspornie nie spełniają warunków takiego przekształcenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r., kwestionują natomiast zakwalifikowanie wniosku do rozpoznania w trybie właśnie tej ustawy, nie zaś w oparciu o art.32 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Organ I instancji, będąc związany treścią wniosków, prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe wnioski do rozpoznania w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm.). Jak podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zarówno w dacie składania wniosków, jak i w dniu wydania decyzji, sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności regulowała wyłącznie ustawa z 4 września 1997 r.
Art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie art.32 ust.1 zastępującej ją z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz.543 z późn.zm.) stanowią, iż nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu.
W tej sytuacji wniosek o wszczęcie postępowania cywilnoprawnego w oparciu o powyższy przepis winien zawierać żądanie sprzedaży nieruchomości gruntowej. Skoro skarżący wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decyzje zostały wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną – przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm.).
W toku postępowania organy nie uniknęły co prawda szeregu nieprawidłowości świadczących o bałaganie w prowadzonych sprawach, stosowaniu starych druków nie odpowiadających prowadzonej sprawie, a także nadmiernej przewlekłości postępowania. W kwestii udostępnienia stronom akt sprawy w trybie art.10 Kpa należy zauważyć, że organ ma obowiązek powiadomić strony o takiej możliwości, a strony mają prawo skorzystać z tej możliwości. Z przedstawionych zarzutów dotyczących sposobu zapoznania stron z aktami sprawy przez organ odwoławczy wynika jedynie nadmierna aktywność urzędnika prowadzącego sprawę i bierność stron, nie zaś uniemożliwienie zapoznania się z aktami. Dodać należy, że dokumenty na które powołują się strony dopiero w skardze, jak również wymienione nieprawidłowości postępowania, nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.