Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 16a ust. 1, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U z 2013 r. poz. 3), odmówił K. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką E. K. od [...]
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką.
Od powyższej decyzji K. K. wniosła odwołanie zarzucając dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawa. Wyjaśniała, że w [...] r. otrzymała decyzję przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne na matkę na stałe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż E. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, której stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r.
Zdaniem Kolegium rozstrzygając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę przesłankę wynikającą z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazującą na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni ostatni raz zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r., nie posiada stażu pracy (zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy) oraz nigdy wcześniej nie pracowała i nie podejmowała innej pracy zarobkowej (oświadczenie strony w aktach sprawy). W okresie od dnia[...] r. do ustania potrzeby, otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Z faktów tych wynika, że K. K. nie spełnia podstawowej przesłanki, tj. nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad matką.
Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym brzmieniu przyznają prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie osobom, które przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 16a ust. 1 ustawy - rezygnują z zatrudnienia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące do dnia 30 czerwca 2013r dawały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobom, które "nie podejmowały zatrudnienia" z uwagi na potrzebę opiekowania się osobą w stosunku, do której występował obowiązek alimentacyjny.
K. K. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012, poz. 1548) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, a otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy świadczeniowej, decyzja przyznająca świadczenie wydana bezterminowo, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę, po ukończeniu [...] roku życia.
Wskazując na powyższe wniosła o:
- a) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie córki opiekującej się mamą i pobierającej na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej świadczenie pielęgnacyjne bezterminowe wydanej z mocy ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2012 r.), jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] r. w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą E. K. ur. [...] r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...]r. w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc, na czas decyzji bezterminowej i przekazanie tego świadczenia pieniężnego na konto bankowe K. K., jakie jest znane co do danych MOPS,
- c) zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości (należnego świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w pkt.,,b)"), licząc je od dnia terminu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przez MOPS, tj. od (comiesięczna data wypłaty) do ostatniego dnia każdego miesiąca świadczenia pielęgnacyjnego w 2013 r.), za który należne jest świadczenie pielęgnacyjne do dnia przekazania środków na konto bankowe K. K., jakie jest znane co do danych MOPS w "Dziale Świadczeń Rodzinnych",
- d) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem, ewentualnie o
- e) uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W związku z wnioskiem skargi o przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie zastępuje, właściwych w indywidualnej sprawie, organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Do sądu należy natomiast - jak wynika to z treści przywołanego na wstępie art. 1 ustawy z Prawo o ustroju sądów administracyjnych - kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności w razie wystąpienia wad kwalifikowanych.
Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej – "ustawą". Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja z zakresu świadczeń rodzinnych, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. 623 zł).
Jedną z przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ta kwestia stała się istotą sporu w rozpoznawanej sprawie.
W opinii skarżącej spełnia ona ową przesłankę, w sytuacji gdy od 2011 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, którą kontynuuje do dnia dzisiejszego, a obecny stan zdrowia matki uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Według organów, skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż w okresie przed złożeniem wniosku nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, o czym świadczy fakt braku zatrudnienia wnioskodawczyni w dacie powstania stopnia niepełnosprawności matki.
Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, dokonując wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, błędnie przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego
- - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które faktycznie i dosłownie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobami niepełnosprawnymi.
Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
Należy nadto podkreślić, że byłoby nieracjonalne wymaganie od skarżącej, aby przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podjęła pracę, a następnie z niej zrezygnowała, w celu ponownej opieki nad chorą matką i tym sposobem skutecznie uzyskała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a takie właśnie działanie sugeruje organ dokonując literalnej wykładni art. 16a ustawy.
Stanowisko to jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Poza tym powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek pielęgnacyjny stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie.
Ponadto, w ocenie Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.
Dlatego też, w odniesieniu do sytuacji skarżącej, która w poprzednio obowiązującym stanie prawnym faktycznie nie podejmowała zatrudnienia, rezygnując przy tym z gotowości podjęcia pracy i w sposób ciągły sprawuje opiekę nad matką, specjalny zasiłek opiekuńczy należy postrzegać jako kontynuację przyznanego jej uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką.
Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia, czy możliwości podjęcia zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 16a ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.