Uzasadnienie
Rada Gminy Biesiekierz w dniu 7 maja 2015 r., w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), podjęła uchwałę nr VII/44/15 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Opisaną uchwałę Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając, iż została wydana z naruszeniem:
- - art. 12 ust. 2 w związku z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487) dalej jako "u.w.t." – polegającym na ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nierealizujący celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
- - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 12 ust. 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 5 i 6 u.w.t. polegającym na wprowadzeniu zapisów dotyczących zakazów z przekroczeniem delegacji ustawowej w uchwale w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, z jednoczesnym nieuprawnionym zmodyfikowaniem ustawowych zakazów,
- - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 12 ust. 2 u.w.t. polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i powołanie przepisu określającego zasady procedowania w prowadzonych na podstawie uchwały postępowaniach.
W oparciu o powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W motywach skargi, Prokurator wywodził, że kwestionowana uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. ustala zarówno liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości ponad 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), jak i poza nim oraz zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.).
Zasady usytuowania, ujmowane w orzecznictwie jako reguły rozmieszczenia w terenie, określane są przez wskazanie odległości wyznaczającej granice stref ochronnych wokół szczególnych obiektów, co przesądza o pewnej swobodzie organu w zakresie stanowienia rzeczonych norm prawnych, przy czym nie jest ona nieograniczona. Działania organów jednostek samorządowych podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości muszą bowiem realizować wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1 i 2 u.w.t. tak, aby tworzyć warunki motywujące do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania jego dostępności oraz zapobiegania negatywnym skutkom jego nadużywania i ich usuwania.
Uchwalenie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa.
W ocenie Prokuratura regulacja zawarta § 2 ust. 1 kwestionowanej uchwały określająca odległość punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od: a) żłobków, przedszkoli, szkół oraz innych zakładów, placówek opiekuńczo-wychowawczych, b) obiektów kultu religijnego (w tym kościołów i kaplic), c) cmentarzy, d) zakładów opieki zdrowotnej, oznacza bardzo bliską odległość punktów sprzedaży od ww. obiektów chronionych, i tym samym nie realizuje celu ustawy, stanowiąc wyłącznie o iluzorycznym, a nie faktycznym tworzeniu barier w dostępie do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, a brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania utrudnia kontrolę przedmiotowego zapisu.
Dalej Prokurator zakwestionował treść § 2 ust. 4 uchwały, w którym ustalono, że sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych na podstawie jednorazowych zezwoleń na otwartym powietrzu może odbywać się według zasad określonych w § 2 ust. 1 i 2 w miejscu i w czasie organizacji nie skierowanych do dzieci i młodzieży: a) imprez kulturalnych lub rozrywkowych, b) festynów, kiermaszy, wystaw, targów, c) dożynek, d) imprez okolicznościowych, wywodząc, że wykracza on poza zakres kompetencji organu wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t., ponieważ nie reguluje zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a przede wszystkim jest przejawem działania Rady w kierunku wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu, stanowiąc istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 2 u.w.t.
Nadto w ocenie skarżącego negowany zapis § 2 ust. 4 uchwały modyfikuje w sposób nieuprawniony treść art. 14 ust. 5 u.w.t., ponieważ porównanie ich treści wskazuje, że organ wymieniając w uchwale wyłącznie niektóre kategorie imprez na wolnym powietrzu, oraz określając odmiennie niż w ustawie napoje alkoholowe, zmodyfikował zakres stosowania generalnego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu. Powyższe nie znajduje legitymacji w normie art. 14 ust. 6 u.w.t. uprawniającego radę do wprowadzenia zakazów w odniesieniu do miejsc, obiektów, czy obszarów niewymienionych w art. 14 ust. 1 – 5 u.w.t., jako, że dotyczy miejsc wymienionych w art. 14 ust. 5 u.w.t. zarezerwowanych do regulacji ustawowej.
Przepisy art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. w sposób istotny narusza także zapis § 4 uchwały wskazujący, że przepisy uchwały mają zastosowanie do postępowań wszczętych po jej wejściu w życie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie wywodząc, że uznając skargę za częściowo zasadną, w dniu 22 lutego 2018 r. uchwalił nową uchwałę nr XLII/335/18 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zmieniającą treść kwestionowanych przez Prokuratora zapisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym w dacie jej podjęcia ust. 1 wskazanego przepisu miał brzmienie: "rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży", natomiast ust. 2 stanowił, że: "rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W art. 12 ust. 4 u.w.t. przewidziano, że "liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych."
Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione przepisy było zatem ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim oraz zasad ich usytuowanie na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
W badanej sprawie należy zgodzić się z Prokuratorem, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zarówno liczby punktów sprzedaży jak i ich usytuowania, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 u.w.t. obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Podkreślenia również wymaga, że - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu.
Oznacza to, że wszystkie te aspekty winny znaleźć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, który jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożycia napojów alkoholowych. To z kolei powoduje, że nie jest dopuszczalne takie określenie ilości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ich usytuowania w szczególności względem miejsc chronionych, wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t., które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź pozostaje z nim w sprzeczności.
Konsekwencją powyższego winno być uzasadnienie uchwały, w szczególności w zakresie tego, jakimi względami kierowała się rada ustalając liczbę punków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ustalając zasady ich usytuowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że zaskarżona uchwała nie praktycznie nie zawiera uzasadnienia. Wskazano w nim bowiem, oprócz przytoczenia podstaw prawnych jej podjęcia, że w chwili obecnej na terenie gminy obowiązując trzy uchwały wypełniające delegację ustawową z art. 12 u.w.t., a podejmowana obecnie uchwała (z 2015 r.) w sposób całościowy reguluje zagadnienie dotyczące zarówno liczby punktów sprzedaży jak i zasad ich sytuowania. Brak jest zatem odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ani uzasadnienia dla określenia takiej, a nie innej liczby punktów na terenie gminy, w których może być sprzedawany bądź podawany alkohol, a co za tym idzie, brak jest możliwości dokonania kontroli tych ustaleń w kontekście polityki społecznej gminy, w szczególności tego, czy liczba ta odpowiada założeniom ustawy i prowadzi do ograniczenia spożycia alkoholu.
Należy przyznać rację Prokuratorowi, że zasady usytuowania miejsc, w których podawany bądź sprzedawany jest alkohol, również powinny odpowiadać celom ustawy, a następstwem tego winno być takie ich rozmieszczenie, które będzie uwzględniało odpowiednie odległości od miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.w.t. Uzasadnienie uchwały powinno zatem wyjaśniać z jakich względów określona w nim odległość od miejsc chronionych została uznana za wystarczającą z punktu widzenia ograniczenia dostępności alkoholu i realizacji gminnej polityki w tym zakresie.
W badanej sprawie Rada Gminy Biesiekierz ustaliła odległość miejsc, w których podawany bądź sprzedawany jest alkohol na poziomie 10 metrów od żłobków, przedszkoli, szkół oraz innych zakładów, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego (w tym kościołów i kaplic), cmentarzy, zakładów opieki zdrowotnej, jednak nie uzasadniła z jakich względów uznała, że odległość ta jest wystarczająca dla realizacji założeń ustawy.
W ocenie sądu na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony w skardze, iż ustalona przez Radę odległość w praktyce może oznaczać dopuszczenie bezpośredniego sąsiedztwa punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz miejsc chronionych wymienionych w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Tym samym działania Rady zmierzające do ograniczenia dostępności alkoholu w tych miejscach ma charakter iluzoryczny, skoro w praktyce można go nabyć na przykład w sąsiednim sklepie. Takie określenie miejsc usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu niewątpliwie pozostawało w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, które powinny zmierzać do aktywnego podejmowania działań na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla osób nieletnich, co zresztą przyznał organ w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji należało uznać, że rację bytu traci również § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały określający zasady mierzenia odległości ustalonej w § 2 ust. 1.
Sąd podzielił również pogląd Prokuratora, iż § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały został wydany z przekroczeniem ustawowej delegacji, a także naruszeniem art. 14 ust. 5 u.w.t., bowiem w istocie stanowi on ograniczenie podawania i sprzedaży alkoholu na otwartym powietrzu, a kwestie z tym związane zostały już uregulowane we wskazanym przepisie. Tymczasem Rada wprowadziła dodatkowe ograniczenie sprzedaży i podawania alkoholu na otwartym powietrzu ze względu na charakter imprezy, o czym nie ma mowy w treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. Odmienne uregulowanie kwestii związanych z dostępnością alkoholu na otwartym powietrzu, przyjęte przez prawodawcę w zaskarżonej uchwale, stanowi zatem niedopuszczalną modyfikację zapisów ustawy.
Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania, bowiem zmiana zaskarżonej uchwały w następstwie skargi Prokuratora Okręgowego w S., nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne i rzeczą sądu była ocena jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia przez Radę Gminy Biesiekierz. Podobnie nie miało znaczenia w niniejszej sprawie to, że uległy zmianie przepisy prawa, a konsekwencją tego jest konieczność podjęcia kolejnej uchwały regulującej zagadnienie stanowiące przedmiot postępowania.
Dostrzeżone przez Sąd naruszenia mają charakter istotnych, a więc takich, których stwierdzenie przesądza o braku możliwości pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym, co stanowiło podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.).