Uzasadnienie
Burmistrz D., reprezentowany przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wszczął w dniu 6 lipca 2021 r. na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej "u.o.p.s.") z urzędu postępowanie administracyjne wobec M. L. (dalej "skarżący") w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS w D. – M. S..
Pismem z 22 lipca 2021 r. organ I instancji wystąpił do skarżącego o wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i przesłanie niezbędnych dokumentów. Poinformował o możliwości wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.o.p.s i niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Poinformował również o wysokości kwoty utrzymania mieszkańca DPS i jej podziale na osoby zstępne.
W dniu 28 lipca 2021 r. skarżący przedłożył stosowne dokumenty obrazującego jego sytuację finansową organowi I instancji wraz z wnioskiem o zwolnienie w całości z obowiązku poniesienia odpłatności babki ze strony matki- M. S.. Skarżący podał, że nie utrzymywał on z babką żadnych kontaktów, która nie interesowała się jego losem w dzieciństwie, nigdy go nie wspierała. Podał, że jego matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej, zaś on z siostrą został powierzony rodzicom jego ojca. Pismem z 6 sierpnia 2021 r. skarżący uzupełnił wniosek o zwolnienie go w całość z obowiązku poniesienia odpłatności babki. W jego ocenie, obciążenie go ww. odpłatnością byłoby działaniem nieetycznym, wywołującym u niego poczucie krzywdy moralnej z uwagi na fakt porzucenia go w dzieciństwie i brak zainteresowania babki jego losem. Na poparcie swojego wniosku skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.
Pismem z 7 października 2021 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego z propozycją zawarcia umowy o odpłatność za pobyt babki w DPS.
Pismem z 20 października 2021 r. skarżący odmówił podpisania ww. umowy i złożył wnioski dowodowe w postaci dopuszczenia dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] stycznia 1978 r. o sygn. akt [...] na okoliczność pozbawienia władzy rodzicielskiej jego matki nad nim oraz wezwanie go do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie.
Pismem z 26 października 2021 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie. Pismem z 29 października 2021 r. skarżący złożył wyjaśnienia, w których opisał swoje dzieciństwo i brak zainteresowania ze strony babki.
Organ I instancji wydał w dniu 5 listopada 2021 r. decyzję nr [...], w której:
- 1. odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt babki w DPS;
- 2. ustalił wysokość odpłatności, wnoszonej przez skarżącego za pobyt babki w DPS w ten sposób, że:
- a) od 18 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w kwocie [...]zł;
- b) od 1 lipca 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie;
- 3. zobowiązał skarżącego do wnoszenia odpłatności z pkt 2 miesięcznie na wskazany numer rachunku bankowego w terminie do 15-go każdego miesiąca;
- 4. zobowiązał skarżącego do wniesienia opłaty za okres od 18 czerwca 2021 do 31 listopada 2021 r. w łącznej wysokości [...] zł w terminie do 15 grudnia 2021 r.
Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu 18 marca 2022 r. decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z 19 kwietnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego z propozycją zawarcia umowy o ponoszenie przedmiotowej opłaty: od 18 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości [...] zł i od 1 lipca 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, załączając jej projekt.
Pismem 4 maja 2022 r. zatytułowanym "ustosunkowanie się do propozycji zawarcia umowy" skarżący podał, że mimo istnienia podstaw do zwolnienia go w całości z przedmiotowej odpłatności to zdecydował się na propozycję zakończenia trwającego postępowania przez podpisanie umowy, lecz ze zmianami w stosunku do przesłanego mu projektu przez organ. Skarżący zaproponował odpłatność w wysokości [...] zł od dnia 1 lipca 2021 r., gdyż jego sytuacja finansowa nie uległa poprawie. Odnośnie odpłatności od 18 czerwca 2021 r. do dnia zawarcia umowy, skarżący zaproponował, żeby organ rozłożył należność 12 równych rat. Według skarżącego, § 1 ust. 2 umowy wymaga poprawienia, gdyż błędnie wskazano, że odpłatność od 18 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. wynosi [...] zł miesięcznie, co jest błędem redakcyjnym.
Pismem z 18 maja 2022 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że jego pismo z 4 maja 2022 r. potraktował jako wniosek o częściowe zwolnienie z przedmiotowej odpłatności i na podstawie art. 64 u.o.p.s. zarządził przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ I instancji poinformował skarżącego również, że pisma składane do organów administracji w inny być sporządzone w języku polskim lub przedłożone po ich przetłumaczeniu na język polski przez tłumacza przysięgłego. Pismo doręczono skarżącemu w dniu 30 maja 2022 r.
Pismem z 17 czerwca 2022 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków dowodowych. Skarżący nie wniósł żadnych wniosków.
Organ I instancji wydał w dniu 12 lipca 2022 r. decyzję nr [...], w której:
- 1. ustalił skarżącemu wysokość odpłatności za pobyt babki w DPS w ten sposób, że:
- a) od 18 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w kwocie [...]zł;
- b) od 1 lipca 2021 r. do chwili ustania potrzeby w kwocie [...]zł miesięcznie;
- 2. zobowiązał skarżącego do wnoszenia odpłatności z pkt 2 miesięcznie na wskazany rachunek bankowy w terminie do 30-go dnia każdego miesiąca;
- 3. zobowiązał skarżącego do wniesienia opłaty za okres od 18 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. w łącznej kwocie [...]zł w terminie do 15-go sierpnia 2022 r.
Powyższa decyzją objęta jest postępowaniem sądowym pod sygn. akt II SA/Sz 242/23.
Organ I instancji wydał w dniu 14 lipca 2022 r. decyzję nr [...], w której odmówił częściowego zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt babki w DPS.
W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 64, art. 64a u.o.p.s. Organ I instancji powołał się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2021 r. o sygn. akt I OSK 3377/19, gdzie wskazano, że z treści art. 64 u.o.p.s. wynika, iż "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach, umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat".
Organ I instancji powołał się również na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2021 r. o sygn. II SA/Bk 724/21, w którym wskazano, że "kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter odrębny i powinna stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Dopiero po ustaleniu opłaty w określonej wysokości możliwe jest rozpoznanie wniosku o zwolnienie od tej opłaty".
Organ I instancji wskazał, że strona nie posiada prawomocnego orzeczonego obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości w związku z czym nie było możliwe zwolnienie jej w części lub w całości z tego obowiązku.
Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Skarżący wskazał, że jego pismo z 4 maja 2022 r. nie stanowiło wniosku o częściowe zwolnienie z przedmiotowej opłaty, lecz było odpowiedzią na pismo organu z 19 kwietnia 2022 r., dotyczące propozycji zawarcia umowy o odpłatność.
Organ odwoławczy wydał w dniu 23 stycznia 2023 r. decyzję nr [...], w której uchylił decyzję organu I instancji z dnia 14 lipca 2022 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie przytoczył treść art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust.2e, ust. 2f i ust.3, art. 64, art. 64a u.o.p.s. oraz odniósł się do ww. przepisów i ich zmian. Organ odwoławczy podał, że zmiana art. 64a u.o.p.s. wprowadzona na podstawie ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. poz.
66) obowiązuje od 27 stycznia 2022 r. i obecnie przepis ten brzmi: "Osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej." Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że nowelizacja przepisów u.o.p.s. w 2022 r. wprowadziła do art. 64 pkt 7 – nowa przesłankę zwolnienia z ww. opłaty w postaci wykazania przez osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Organ odwoławczy wskazał, że choć przyznanie zwolnienia z ww. opłaty przez organ I instancji podlega jego uznaniu to nie zwalnia to organu I instancji z przestrzegania zasad postępowania, wynikających z K.p.a., w tym z art. 7 K.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, nie było przeszkód do rozpoznania wniosku skarżącego o zwolnienie z przedmiotowej odpłatności. Z uwagi na fakt, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie przystąpił w ogóle do oceny przesłanek z art. 64 u.o.p.s., konieczne było, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skarżący złożył sprzeciw od ww. decyzji i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji była obarczona uchybieniami skutkującymi umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, a jednocześnie organ II instancji nie wskazał żadnych uchybień, które skutkowałby koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.
Skarżący podniósł, że nie składał wniosku o częściowe zwolnienie z przedmiotowej opłaty, lecz składał wniosek o zwolnienie całkowite, który to wniosek organ I instancji powinien rozpoznać w decyzji o ustaleniu odpłatności. Według skarżącego, po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd, organ odwoławczy powinien albo zawiesić postępowanie o zwolnienie z odpłatności do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd skargi na decyzję ustalającą wysokość odpłatności albo uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i merytorycznie rozstrzygnąć o przyznaniu całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności na podstawie zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie z uwagi na zasadę z art. 15 K.p.a, tj. dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji różnych instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione z uwagi na nie rozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ I instancji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Potwierdza to treść art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 2219/15).
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą.
Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1386/15).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji, gdyż uznał, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle merytorycznej kontroli złożonego wniosku przez skarżącego.
W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi na temat samego wniosku o zwolnienie z przedmiotowej odpłatności.
Wbrew twierdzeniem skarżącego, wydanie decyzji przez organ I instancji nie było związane z "wytworzeniem" nowego wniosku o częściowe zwolnienie z przedmiotowej odpłatności, lecz załatwieniem przez organ złożonego przez niego wniosku o zwolnienie z tej odpłatności, z tym, że organ przyjął, iż doszło do zmiany zakresu wniosku z całkowitego zwolnienia na zwolnienie częściowe. O powyższym organ I instancji poinformował skarżącego w piśmie z 18 maja 2022 r., które doręczono skarżącemu 30 maja 2022 r. Skarżący nie zareagował na ww. pismo. Kwestia czy organ prawidłowo odczytał pismo skarżącego z 4 maja 2022 r. dla rozpoznania sprawy nie ma znaczenia, gdyż wniosek o zwolnienie z odpłatności był nadal jeden, a przez fakt uchylenia decyzji organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczność ta może być wyjaśniona.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w wydanej decyzji z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...] organ I instancji rozstrzygnął również o wniosku o zwolnienie z przedmiotowej opłaty, gdyż przeczy temu sentencja ww. decyzji. Nie doszło zatem do podwójnego rozpoznania wniosku skarżącego o zwolnienie z ww. odpłatności, raz jako wniosku o całkowite zwolnienie, a raz jako zwolnienie częściowe. Rozpoznanie wniosku skarżącego nastąpiło w decyzji organu I instancji z dnia 14 lipca 2022 r nr [...], choć organ zmienił jego zakres, uznając, że taka była intencja skarżącego, wyrażona w piśmie z 4 maja 2022 r. Jak już wyżej wskazano, wyjaśnienie czy doszło do błędnego odczytania treści ww. pisma nastąpi w ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w istocie organ I instancji w swojej decyzji nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącego. Odmowa zwolnienia z ww. odpłatności uzasadniona została wyłącznie przez wskazanie, że nie doszło do prawomocnego orzeczenia wobec skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości i w związku z czym nie było możliwe zwolnienie go w części lub w całości z tego obowiązku. Jest to odmowa z przyczyn formalnych. Powyższe zakwestionował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wskazując na konieczność zbadania przez organ I instancji wniosku skarżącego merytorycznie na podstawie przepisów u.o.p.s., które uległy zmianie w 2022 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnego rozpoznania sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wówczas naruszyłby art. 15 K.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 3400/19, "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym".
Reasumując brak merytorycznego rozpoznania wniosku przez organ I instancji uniemożliwił dokonanie merytorycznej kontroli wydanej decyzji przez organ odwoławczy i uzasadniał rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że przepisy u.o.p.s. nie wymagają rozpoznania wniosku o zwolnienie z ww. opłaty w jednej decyzji wraz ustaleniem tej odpłatności. Nie ma przeszkód, żeby w tym zakresie zostały wydane odrębne decyzji. Tym bardziej, że organ administracyjny orzeka w dwóch trybach, tj. postępowaniu, wywołanym złożonym wnioskiem strony i postępowaniu wszczętym z urzędu.
Nadmienić należy również, że na skutek uchylenia decyzji organu I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, skarżący ma prawo do złożenia nowych wniosków i dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a oddalił sprzeciw.
Przytoczone orzeczenia sądów administracyjny dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.