Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Wałczu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXV/194/2006 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r., Nr 70, poz. 1250).

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 328, 1566) - zwanej dalej "ustawą" - poprzez brak faktycznego określenia w treści § 4 i § 5 regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków - zwanego dalej "regulaminem" - minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy;
2. 2) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 9 ust. 6 regulaminu zasad i trybu "wypowiadania umów" oraz w treści § 10 ust. 2-5 regulaminu zasad i trybu rozwiązywania umów z odbiorcami oraz odstępowania od zawartych umów, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;
3. 3) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 6 ustawy poprzez sformułowanie treści § 9 ust. 1 regulaminu w sposób sugerujący, iż zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym uzależnione jest od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w § 9 ust. 5 regulaminu określono, iż w sytuacji braku spełnienia przesłanek określonych w art. 6 ust. 6 ustawy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy;
4. 4) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez ustanowienie w § 17 ust. 1 regulaminu obowiązku uiszczania opłaty za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;
5. 5) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez zawarcie w treści § 20 ust. 1 i 2 regulaminu możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy sieci, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;
6. 6) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez zawarcie w treści § 23 ust. 1 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy zawarcia przyłączenia do sieci w przypadku "braku wystarczających mocy produkcyjnych", podczas gdy treść art. 15 ust. 4 ustawy dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług;
7. 7) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 ustawy poprzez uzależnienie treścią przepisu § 37 regulaminu dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy "pomiędzy gminą a Przedsiębiorstwem wodociągowym".

Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w Wałczu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały XXV/194/2006 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków - w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że wydana uchwała Rady Miejskiej w Człopie zawiera wszelkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Miasta i Gminy Człopa. O charakterze zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, przesądza normatywna treść art. 19 ust. 1 zd. 2 ustawy 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. w Dz. U. z 2017 r., poz. 328, 1566). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wytyczne co do zakresu normatywnego treści tego aktu prawa miejscowego zawarte są w treści art. 19 ust. 2 powołanej ustawy.

Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin powinien zawierać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tym niemniej, biorąc pod uwagę istotę i charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, należy przyjąć, iż poziom ten powinny określać konkretne parametry. Odesłanie w zakresie ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia, czyli - w zakresie minimalnego poziomu usług - do treści umowy nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie.

Prokurator zakwestionował treść § 9 ust. 6 regulaminu, w którym zwarto uregulowanie pozwalające na wypowiedzenie w określonych przypadkach umowy właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego, zaś w treści § 10 ust. 2-5 regulaminu uregulowano zasady i tryb rozwiązywania umów z odbiorcami oraz odstępowania od zawartych umów, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu, co wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy przewidziane treścią art. 19 ust. 2 ustawy. Powyższe postanowienia regulaminu, zdaniem Prokuratora, nie mogą się ostać jako normy prawne ustanowione bez upoważnienia ustawowego a zatem w sposób sprzeczny nie tylko z ustawą ale i normą art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Według Prokuratora w treści § 9 ust. 1 regulaminu zawarto przepis, którego treść sugeruje jakoby zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym miało być uzależnione od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w § 9 ust. 5 regulaminu określono, iż w sytuacji braku spełnienia przesłanek określonych w art. 6 ust. 6 ustawy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy. Taka regulacja wydaje się sprzeczna z treścią art. 6 ust. 6 ustawy, który przewiduje, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym w przypadku złożenia przez właściciela lub zarządcę budynku wniosku w tym zakresie (pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w pkt 1-7 powyższego przepisu). Sformułowania zawarte w ustawie jednoznacznie wskazują, iż zawarcie umowy w takim przypadku jest obowiązkiem przedsiębiorstwa. Wątpliwości budzi również sformułowanie w § 9 ust. 5 regulaminu, iż w sytuacji braku spełnienia przesłanek określonych w art. 6 ust. 6 ustawy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy.

Ustawa uzależnia bowiem zawarcie umowy od spełnienia określonych przesłanek, zaś w sytuacji braku ich spełnienia brak jest możliwości jej zawarcia. Tymczasem sformułowanie "ma prawo odmówić" sugeruje, jakoby odmowa zawarcia umowy była w takim przypadku decyzją uznaniową, nie zaś obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zawarcie umowy winno być natomiast konsekwencją spełnienia określonych prawem warunków nie zaś konsekwencją arbitralnej decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Jako przekroczenie przez organ stanowiący granic upoważnienia ustawowego przewidzianego normą art. 19 ust. 2 ustawy, zdaniem Prokuratora, należy również uznać przepis § 17 ust. 1 regulaminu przewidujący, iż wydanie przez przedsiębiorstwo "warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej" następuje odpłatnie, jak i treść § 20 ust. 1 i 2 regulaminu przewidującego możliwość umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy sieci, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu.

Wątpliwości Prokuratora w zakresie zgodności prawem wzbudziło nadto zawarte w treści § 23 ust. 1 regulaminu sformułowanie uprawniające przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci w przypadku "braku wystarczających mocy produkcyjnych". Treść art. 15 ust. 4 ustawy dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług. Samo sformułowanie "braku wystarczających mocy produkcyjnych" jako przesłanki do odmowy przyłączenia do sieci wydaje się umożliwiać arbitralne traktowanie osób ubiegających się o przyłączenie ich nieruchomości do sieci wodociągowo- kanalizacyjnych - co nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w kontekście obowiązujących równolegle regulacji § 20 ust. 1 i 2 regulaminu przewidującego możliwość umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy sieci.

Według Prokuratora, zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone postanowieniami zaskarżonego regulaminu, nie zaś odsyłać w ww. zakresie do treści zawieranej przez gminę oraz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z jednostką straży pożarnej umowy. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 2 ustawy za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Zatem kwestia wysokości należności za pobraną na te cele wodę została uregulowana wprost w ustawie, natomiast pozostałe kwestie związane z warunkami dostarczania wody na cele przeciwpożarowe winny zostać uregulowane bezpośrednio w regulaminie - nie odsyłając w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z przedsiębiorstwem jako dostawcą wody a innymi podmiotami.

Dodatkowo Prokurator wskazał, iż sposób odwołania się w treści § 2 pkt 6 zaskarżonego regulaminu do treści art. 2 pkt 19 ustawy wydaje się sprzeczny z postanowieniami § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) albowiem definicję legalną "wodomierza głównego" zawiera powołany przepis ustawy, stąd brak jest jakichkolwiek podstaw by odrębnie definiować to pojęcie na poziomie aktu wykonawczego, jak też podstaw do tego, by powtarzać definicję legalną tegoż pojęcia na gruncie aktu normatywnego niższego rzędu. Zastrzeżenia w ww. zakresie budzi również wprowadzenie w treści aktu normatywnego niższego rzędu pojęć "odbiorca" oraz "przedsiębiorstwo" poprzez odwołanie się do tożsamych znaczeniowo pojęć "odbiorcy usług" "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego", których definicje legalne zostały zawarte w akcie rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Człopie wniosła o uwzględnienie skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w Wałczu i nie obciążanie jej kosztami postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada podała, że podniesione w treści skargi zarzuty uznaje za trafne, a to dlatego, iż uchwalony regulamin częściowo nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w przepisach ustawy lub też częściowo zawiera takie elementy, których nie powinien, czy też nie może regulować. W zasadzie więc wszystkie zarzuty złożonej skargi opierają się na powyżej zaprezentowanym dwubiegunowym ich charakterze, a nie ma też takiej potrzeby, aby w odpowiedzi na skargę po raz wtóry je przywoływać. Wobec tego Gmina Człopa, wychodząc naprzeciw wytycznym w zakresie poprawnej legislacji, a także nie znajdując podstaw do tego, aby podnosić, iż którekolwiek zarzuty ze skargi są chybione, jest zdania, iż należy pozytywnie odnieść się do wniosków skargi i je uwzględnić.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. podtrzymał skargę, wskazując jednocześnie, że skarga nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi w istocie dotknięty jest przedmiotowy akt prawny. Jednakże mając na uwadze fakt, że sąd nie jest związany zarzutami skargi i orzeka w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.) Prokurator wniósł o uwzględnienie podczas orzekania, że zaskarżona uchwala dodatkowo istotnie narusza prawo, tj. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 - t.j.) - zwanej dalej "u.z.z.w." przez:

wykroczenie poza delegacie ustawową i określenie w: § 40 uchwały zapisu sugerującego prymat uchwały nad innymi przepisami wyższej rangi (odesłanie, że w zakresie nieobjętym regulaminem, obowiązują przepisy ustawy i aktów wykonawczych);

wykroczenie poza delegację ustawową i jednoczesne wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez regulację w: § 6 oraz § 30-33 uchwały obowiązków odbiorcy usług, § 8 ust. 5 uchwały treści postanowień umowy, § 10 ust. 1 uchwały czasu obowiązywania umowy, § 24 uchwały granic ponoszenia odpowiedzialności cywilnej.

wykroczenie poza delegację ustawową i uregulowanie kwestii określonych już w przepisach aktów wyższego rzędu, przez określenie w: § 5 uchwały obowiązków przedsiębiorstwa dostarczającego wodę oraz odprowadzającego ścieki podczas gdy zagadnienie to reguluje art. 5 u.z.z.w., a nadto obowiązki stron umowy określane są szczegółowiej w umowie cywilnoprawnej, § 7 uchwały kwestii uregulowane już w art. 353' k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c., § 8 ust. 1 uchwały obowiązku przedsiębiorcy dot. zawarcia umowy przez co powtórzona została treść art. 6 ust. 2 u.z.z.w., 10 ust. 6 uchwały formy zmiany umowy, co uregulowane zostało w art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.z.w., § 13 ust. 1 sposobu rozliczania dostarczonej wody w sposób powtarzający treść art. 27 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 2 obowiązującego w dacie wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257), § 14 uchwały sposobu rozliczania odprowadzonych ścieków w sposób powtarzający regulacje art. 27 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 4 cytowanego powyżej rozporządzenia, § 15 ust. 1 uchwały sposobu rozliczania bezpowrotnie zużytej wody w sposób powtarzający powtarza regulację art. 27 ust. 6 u.z.z.w., § 16 ust. 2 uchwały wpływu reklamacji na obowiązek uregulowania faktury w sposób powtarzający regulację § 16 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia, § 29 uchwały warunków odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przez powtórzenie art. 8 u.z.z.w.

§ 39 uchwały podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za wodę pobrana na cele przeciwpożarowe powtarzając regulacje art. 22 pkt 2 u.z.z.w.

naruszenie zasad określoności prawa wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP w: § 8 ust. 2 przez odniesienie się w treści przepisu wskazującego na to, że w treści umowy dot. odprowadzania ścieków przedsiębiorstwo uwzględnia postanowienia wynikające z "rozporządzenia, o którym mowa w § 5 ust. 4", podczas gdy w § 5 uchwały brak jest ustępów, są wyłącznie punkty, co więcej w żadnym z zapisów § 5 nie przytoczono tytułu, daty i publikatora rozporządzenia, do którego ww. zapis miałby się odwoływać, co przepis uchwały czyni nieczytelnym.

Odnośnie zaś podniesionych już przez prokuratora zarzutów zmodyfikował je w ten sposób, że dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie - jak błędnie wskazano - naruszenia prawa materialnego.

Nadto sprostował podniesione w zarzutach zapisy normy kompetencyjnej i wskazuję, że prokurator zarzuca istotne naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a nie jak błędnie wskazano art. 19 ust. 2 ustawy.

Każdorazowo uzupełnił zarzuty o istotne naruszenia również art. 7 i 94 Konstytucji RP bowiem kwintesencją zarzutów prokuratora jest działanie organu bez podstawy prawnej (z przekroczeniem normy kompetencyjnej).

Nadto w przypadku zarzutu określonego w pkt 3 - zarzut istotnego naruszenia art. 6 ust. 6 u.z.z.w., uzupełnił go nie tylko o art. 7 i 94 Konstytucji RP, ale również o art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazując na to, że uchybienie organu polegało w rzeczywistości na wejściu w materię już uregulowaną ustawą (art. 6 ust. 6 u.z.z.w.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej: "ustawa". W tym miejscu wyjaśnić należy, że dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd kontroluje czy nie narusza ona przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy (według stanu na dzień 16 lutego 2006 r.) "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Ponadto powtórzenie w regulaminie treści art. 5, art. 15 ust. 3 ustawy również nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 4 i § 5 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Zgodzić się należy również z zarzutem Prokuratora, że wskazane w § 6 regulaminu, znajdującym się także w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, stanowi powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Nie jest zatem przepis ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Tym samym § 6 regulaminu nie jest wykonaniem delegacji ustawowej.

Trafnie też wskazuje Prokurator, że w rozdziale III regulaminu "Szczegółowe warunki zawierania i rozwiązywania umów" poszczególne paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw: ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 6 ust. 2, 3, 4, 6, 6a, 7), Kodeksu cywilnego (art. 58 i 3531). Niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy (§ 7-10). Nadto część zapisów wykracza poza zakres przekazany przez ustawodawcę radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały uregulowań, nie znajdują bowiem oparcia w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Z § 19 ust. 2 pkt 2 wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1. 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;
2. 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;
3. 3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

1. 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;
2. 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;
3. 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący.

Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 7 i § 8 ust. 5). Takie same zastrzeżenia odnieść należy do § 9 ust. 6 oraz § 10 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 regulaminu, w zakresie dotyczącym w szczególności możliwości wypowiedzenia przez przedsiębiorstwo umowy oraz rozwiązania umowy zawartej z odbiorcą. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu. Stwierdzić zatem należy, że wskazane przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Zgodzić się należy także ze skarżącym, że sformułowanie § 9 ust. 1 regulaminu: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego" oprócz tego, że jest częściowym powtórzeniem art. 6 ust. 6 ustawy, to także w sposób istotny narusza określone w nim zasady zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Tymczasem w regulaminie Rada Gminy w Człopie przyznała prawo uzależniania zawarcia umowy od uznania przedsiębiorstwa, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy.

Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposoby rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy.

W rozdziale tym:

1. - § 12 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy,
2. - § 13 ust. 1 stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 27 ust. 1 ustawy,
3. - § 13 ust. 2 jest powtórzeniem art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy,
4. - § 14 ust. 1 jest powtórzeniem art. 27 ust. 4 ustawy, a ust. 2 częściowym powtórzeniem art. 27 ust. 6 ustawy i § 16 ust. 4, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257),
5. - § 15 ust. 1 częściowym powtórzeniem art. 27 ust. 6 ustawy,
6. - § 16 ust. 2 są powtórzeniem § 17 ust.1 i 2 ww. rozporządzenia, a ponadto takie zapisy winny znaleźć się w umowie.

Kolejny rozdział regulaminu V został zatytułowany: "Warunki przyłączenia do sieci". W § 17 ust. 1 tego rozdziału wskazano, że wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne. Trafnie Prokurator zarzuca, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy, ani żaden inny, nie upoważnia rady gminy do zawarcia w regulaminie zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych. Również znajdujący się w tym rozdziale regulaminu § 20 zawiera treści nie znajdujące upoważnienia w ustawie, w szczególności uzależniające przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy tych sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie.

"Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" to tytuł rozdziału VI regulaminu. Zawarty w tym rozdziale § 23 uprawnia przedsiębiorstwo do wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku "braku wystarczających mocy produkcyjnych", co jest niezgodne z art. 15 ust. 4 ustawy, który dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług.

Trafne są też zarzuty Prokuratora, że uregulowania zawarte w § 29 i § 39 uchwały są powtórzeniem przepisów ustawy, odpowiednio art. 8 i art. 22 pkt 2.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział X) zostały uregulowane w § 36-39. W § 37 podano, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Słusznie zarzuca Prokurator, że to regulamin powinien określać warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe, a nie odsyłać do postanowień umowy, co wynika z treści art. 19 ust. 1 pkt 9 ustawy. Nie zawarcie w regulaminie stosownych zapisów w tym zakresie stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Trafny jest też zarzut, że powtórzenie zmodyfikowanej treści art. 22 pkt 2 ustawy w § 39 regulaminu jest istnym naruszeniem przepisu ustawy.

Zdaniem Sądu, na co również wskazuje Prokurator, wadliwie sformułowany jest § 40 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy". Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa.

Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. powołany wyżej wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.