Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r. poz. 1202 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", nakazał I. i M. S. rozbiórkę budynku garażowego o konstrukcji blaszanej, usytuowanego na terenie działki nr [...] w K. przy ul. [...] [...], wykonanego w sposób niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 102 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem członków Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] [...], K. dot. budowy budynku garażowego niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przeciwpożarowymi, pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę nieruchomości. Ustalono, że na działce nr [...] w K. w oparciu o skutecznie złożone zawiadomienie o zamiarze wykonania robót budowlanych, I. i M. S. wykonali budynek garażowy. Przedmiotowe zgłoszenie zostało złożone w organie w dniu [...] lipca 2017 r. Zgłoszenie obejmowało wykonanie robót budowlanych polegających na cyt. "montaż garażu blaszanego wolnostojącego. Wymiary: szerokość - 3,5 x 5 m, wysokość 2,13 przód, 1,90 tył, wysokość wjazdu 1,88 m. Spad dachu do tytułu. Wody opadowe na własną posesję." Zgodnie z załącznikiem mapowym garaż miał być usytuowany skośnie do zachodniej granicy działki nr [...], przy czym odległość dalszego narożnika ściany od granicy działki miała wynosić 1,5 m. Do powyższego zgłoszenia Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji.
W toku postępowania, ustalono również, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny 6. kondygnacyjny oraz 5 boksów garażowych o konstrukcji murowanej. Do istniejących budynków garażowych państwo S. dobudowali kolejny garaż o konstrukcji stalowej. Przedmiotowy budynek garażowy został wykonany z nieistotnym odstępstwem od dokonanego w Starostwie Powiatowym zgłoszenia, tj. długość budynku została zwiększona z 5m do 5,5 m. Odstępstwo spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy obiektu z 17,5 m2 do 19,25 m2.
Zdaniem organu I instancji, z uwagi powyższe ustalenia oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obiekt został zrealizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Organ podkreślił nadto, że członkowie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej zarzucili wykonanie garażu bez zgody Wspólnoty. Według ich oświadczenia Wspólnota nie podjęła prawomocnych uchwał wyrażających zgodę na wybudowanie garażu (ze względu na brak zgody większości współwłaścicieli).
Z dokumentów wynika, że I. i M. S. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. uzyskali zgodę na odstępstwo odnośnie usytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym boksie garażowym bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...].
Jednakże, zdaniem Powiatowego Inspektora, budowa garażu mogła być zrealizowana zgodnie z przepisami wyłącznie w przypadkach usytuowania całego obiektu w odległości 3 m od granicy działki nr [...] (zgodność z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), bądź ścianą przylegającą bezpośrednio do sąsiedniej granicy działki nr [...] (zgodność z uzyskanym odstępstwem od § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych). Przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza usytuowanie ściany obiektu jedynie równolegle do granicy. Poza tym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006 r. brak jest ustaleń zezwalających zarówno na zbliżenie obiektu do granicy działki, jak i usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy.
Ponadto garaż nie spełnia przepisów określonych w § 102 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Wysokość garażu w świetle wynosi 1,9 m (winno być co najmniej 2,2 m), a sam garaż nie posiada instalacji oświetleniowej.
Następnie organ I instancji podkreślił, że w związku z faktem, iż budowa obiektu została zakończona, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odstąpił od wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych i zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1.
M. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym podniósł, że w zgłoszeniu garażu blaszanego zostały podane parametry budowli oraz na mapce załączonej do zgłoszenia odręcznie został naniesiony obrys garażu, wg którego blaszak miał być usytuowany skośnie od zachodniej granicy działki nr [...], przy czym odległość dalszego narożnika ściany od granicy działki miała wynosić 1,5 m. Do powyższego zgłoszenia Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. W protokole kontroli robót budowlanych z dnia [...] listopada 2018 r. stwierdzono, że budynek garażowy został postawiony zgodnie ze zgłoszeniem, zatwierdzonym przez Starostę. W zgłoszeniu nie ma podanego wymiaru długości garażu. Nie były mu znane standardowe rozmiary garażu blaszanego, dane wpisał pracownik Powiatu. Garaż został zakupiony od producenta FPUH B. z miejscowości S. i przez tegoż producenta zamontowany.
Ponadto garaż mierzony wewnątrz z tyłu wynosi 1,90 m, a z przodu 2,23 m i budynek posiada oświetlenie. Osoba kontrolująca nie pytała o oświetlenie i nie wchodziła do garażu. Jeśli budynek garażowy miałby być usytuowany równolegle do granicy działki w odległości 1,5 m, a tym bardziej 3m to nie byłoby to zgodne z innymi wymogami budowlanymi, ponieważ uniemożliwiałby płynną komunikację w obrębie budynku i jego położenie względem budynku mieszkalnego, byłoby za blisko. Nie stanowiłby też zabudowy szeregowej. W toku kontroli budowlanej stwierdzono, że nie przedstawiono dodatkowych dokumentów, a takie posiadał podczas kontroli.
Odwołujący się wyjaśnił nadto, że przy samej zachodniej granicy w prawym rogu posadzono tuje bez uchwały i zgody wspólnoty, które uniemożliwiły postawienie tylnej ściany bezpośrednio na granicy. Dlatego też na mapce zgłoszeniowej tak usytuowano garaż. Miał zamiar zrobić podjazd, docieplić garaż i dopasować kolorystycznie do istniejących garaży i wystąpić o pozwolenie na wycinkę krzewów, aby zagospodarować tylną działkę za garażem, ale choroba i operacja kręgosłupa przeprowadzona w październiku 2018 r. nie pozwala mu chwilowo na dokończenie budowy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania i ustalenia organu I instancji dokonane w ramach kontroli i oględzin spornego garażu oraz wymienił zgromadzone w aktach dokumenty.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego i wstrzymania robót budowlanych w przypadkach, w których inwestor wykonał roboty budowlane, w tym wzniósł obiekt budowlany, na podstawie przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia, którego to zgłoszenia organ nie powinien był przyjąć, lecz wnieść sprzeciw, zgłoszenie takie naruszało obowiązujące prawo.
Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy zasadnie wyjaśnił skarżącemu, że miał on dwie możliwości wybudowania, zgodnie z prawem, przedmiotowego garażu. W przypadku pierwszym, zgodnie z regulacją § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).
W przypadku drugim, mógł wybudować garaż ścianą przylegającą bezpośrednio do sąsiedniej granicy działki nr [...], czyli w sposób zgodny z odstępstwem uzyskanym przez skarżącego od wymogu wynikającego z postanowień ww. § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Natomiast usytuowanie ściany skośnie, tj. z narożnikiem ściany oddalonym o 1,5 m od granicy działki nr [...] jest niezgodne z przepisami ujętymi w warunkach technicznych (§ 12 ust. 1 pkt 2) oraz uzyskaną zgodą na odstępstwo.
Przedmiotowy garaż wybudowany został zatem zgodnie z przyjętym przez Starostę Powiatu [...] zgłoszeniem (które nie powinno było zostać przyjęte), lecz niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak i niezgodnie z uzyskanym przez inwestora odstępstwem od tych przepisów. Powstanie takiej sytuacji uzasadnia wszczęcie, na podstawie ww. art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przedmiotowego postępowania, jak też nakazanie rozbiórki tego garażu, ze względu na to, iż nie jest możliwe jego zalegalizowanie.
Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego przedstawionej w odwołaniu, organ wyjaśnił, iż skarżący przy sytuowaniu garażu obowiązany był kierować się obowiązującymi przepisami prawa albo uzyskanym pozwoleniem na odstąpienie od tych przepisów, bo tylko takie usytuowanie garażu nie naruszałoby prawa. Przedmiotowy garaż został już wybudowany, a zatem to czy rzeczywiście pewne roboty, np. wykonanie podjazdu nie zostały jeszcze wykonane, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż nie doprowadzi to do zmiany jego usytuowania. Poza tym z pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że garaż ten był już użytkowany Organ I instancji zasadnie więc uznał, iż jego budowa została zakończona. Pozostałe niezgodności z wymogami technicznymi, jak wymiar (wysokość) i ewentualny brak instalacji oświetleniowej, również nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę konieczność nakazania rozbiórki ze względu na niezgodność z ww. przepisami odnośnie usytuowania tego garażu.
Na powyższą decyzję M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynku garażowego o konstrukcji blaszanej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie warunków uzyskanego odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty i zarzuty takie jak w odwołaniu, w tym podkreślił, że firma wykonawcza postawiła garaż, który przylega bezpośrednio do ściany budynku wcześniej istniejącego, a do granicy działki przylega na tyle, na ile to okazało się możliwe (trudno postawić garaż ukośny, z podstawą w kształcie trapezu albo rombu). W związku z tym nie jest tak, jak tłumaczą to organy obydwu instancji, że miał dokładnie dwie możliwości postawienia garażu. Na mapce załączonej do zgłoszenia odręcznie został naniesiony obrys garażu, wg którego blaszak miał być usytuowany skośnie od zachodniej granicy działki nr [...], przy czym odległość dalszego narożnika ściany od granicy działki miała wynosić 1,5 m. Przy samej zachodniej granicy w prawym rogu posadzono tuje, które uniemożliwiły postawienie tylnej ściany bezpośrednio na granicy. Dlatego też na mapce zgłoszeniowej tak usytuowano garaż.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku garażowego o konstrukcji blaszanej, usytuowanego na działce nr [...] w K. Organy obu instancji uznały, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a także posiadanymi przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy oraz postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., co uniemożliwia jego legalizację.
Postępowanie w badanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym organ odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jako że obiekt został już wybudowany.
Jak wynika z akt postępowania, sporny garaż został wybudowany na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem. Przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego kontrola wykazała, że usytuowanie obiektu i jego wysokość są niezgodne z przepisami, naruszają bowiem § 12 oraz § 102 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zastrzeżenia organu dotyczyły posadowienia garażu jednym narożnikiem w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr [...], a drugim w odległości 1,5 m od tej granicy oraz wysokości garażu, która wynosi 1,90 m, a powinna mieć 2,20 m. W ocenie organów obu instancji brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, bowiem przepisy techniczno-budowlane nie przewidują możliwości usytuowania obiektu w taki sposób, jak uczynił to skarżący, a posiadane przez niego postanowienie dopuszczające odstępstwo nie przewiduje posadowienia garażu na granicy z sąsiednią działką budowlaną.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do tych twierdzeń skarżącego, które kwestionują możliwość prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. W świetle utrwalonych poglądów judykatury, dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja wykonana na podstawie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego.
W świetle wyrażanego w orzecznictwie poglądu, który sąd w składzie orzekającym podziela, dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 734/10, z dnia 27 października 2017 r., sygn. II OSK 333/16, z 13 lutego 2018, sygn. II OSK 2063/17, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast samo przez się nie oznacza to jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza w istotny sposób przepisów, w tym prawa miejscowego, a w przypadku stwierdzenia takich naruszeń - podjęcia działań zmierzających, w miarę możliwości, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1298/17, dostępny w CBOSA).
W świetle powyższych rozważań, dokonanie przez skarżącego zgłoszenia, w którym zobrazowano sposób posadowienia obiektu, a następnie wybudowanie go zgodnie ze zgłoszeniem przy braku sprzeciwu właściwego organu, nie wykluczało możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania, mającego na celu sprawdzenie, czy budowa została wykonana zgodnie z przepisami prawa.
Efektem tego postępowania było ustalenie, że sposób posadowienia obiektu jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12, który w ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2). Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3).
To z kolei powinno skłonić organy do zbadania, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ winien przy tym uwzględnić pozostającą w obiegu prawnym decyzję o warunkach zabudowy, jak również postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r.
Wbrew wywodom organu, z postanowienia tego wynika wprost, że udzielono skarżącemu zgody na odstępstwo od przepisów określonych w § 12 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia odnośnie sytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym boksie garażowym na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] (...), pod warunkiem, że nie będzie to powodowało naruszenia warunków bezpieczeństwa mienia i życia ludzi oraz pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych istniejących obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach zabudowanych". Analiza tego postanowienia w zestawieniu z decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji wraz z załącznikiem graficznym, obrazującym teren inwestycji z zaznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy, prowadzi do wniosku, że skarżącemu zezwolono na posadowienie garażu przylegającego jedną ze ścian do istniejącego ciągu garaży i tylną ścianą usytuowaną na granicy z działką nr [...].
Takie rozumienie decyzji i postanowienia jest logicznym następstwem tego, że na działce nr [...] istnieje wybudowany na granicy z działką sąsiednią ciąg garaży, a garaż skarżącego byłby kolejnym w tym ciągu. Inna interpretacja postanowienia i decyzji prowadziłaby do wniosku, że wybudowanie garażu w granicach wyznaczonych liniami zabudowy jest niemożliwe.
W tych okolicznościach organ winien zatem zbadać, czy wybudowanie garażu spełnia wskazane w postanowieniu warunki, przy uwzględnieniu podnoszonych przez domagających się wszczęcia postępowania członków wspólnoty mieszkaniowej argumentów, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i zbyt bliskiej odległości pomiędzy garażem i istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym, w tym również w kontekście § 274 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niewątpliwie organ będzie musiał również ustalić, czy skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli na ocenę, czy legalizacja garażu jest dopuszczalna i możliwa, a jeżeli tak, to na czym powinno polegać doprowadzenie wybudowanego garażu do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
Na obecnym etapie sąd nie przesądza powyższych kwestii, bowiem to od ustaleń organu będzie zależał dalszy bieg postępowania.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 przywołanej ustawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.