Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], Burmistrz Miasta S. powołując się na art. 2 pkt 2, 7 lit. a, 11, art. 12 ust. 1 art. 19 ust 1, art. 23 ust. 1, 1a, 5, 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1205) ustalił A. K. świadczenie nienależnie pobrane wypłacone za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r. w kwocie [...]zł. Jednocześnie organ orzekł o obowiązku zwrotu powyższej kwoty łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w terminie 7 dni od daty ostateczności decyzji.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia decyzją z [...] września 2019 r. przyznano stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu 12 kwietnia 2022 r. do MOPS w S. wpłynęło postanowienie Komornika Sądowego w D. P. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na zgon dłużnika - P. P.. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że zobowiązany do alimentacji zmarł w dniu [...] lipca 2020 r.
Organ wyjaśnił, iż w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego pouczono stronę, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zwłaszcza uzyskania dochodu osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Niepoinformowanie organu wypłacającego świadczenia z funduszu alimentacyjnego o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Organ ustalił też, iż z oświadczenia strony wynika, że nie miała wiedzy o śmierci dłużnika, a dowiedziała się o tym zdarzeniu w dniu otrzymania postanowienia Komornika Sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie strona niezwłocznie zrezygnowała z pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę od maja 2022 r. Przy czym Komornik Sądowy do kwietnia 2022 r. wystawiał zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów uprawniające do pobierania przez wierzycielkę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponadto Komornik Sądowy nie był w stanie ustalić adresu zamieszkania dłużnika po opuszczeniu przez niego noclegowni w Z. zatem dłużnik alimentacyjny był nieznany z miejsca pobytu.
W ocenie organu, określona w decyzji kwota okazała się nienależnie pobranym świadczeniem, bowiem stosownie do art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za takie świadczenie uznaje się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Natomiast w myśl art. 23 ust. 1, 1a, 6, 7 powyższej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami.
Strona, niezadowolona z rozstrzygnięcia, wniosła w ustawowym terminie odwołanie podkreślając, że nie wiedziała o śmierci zobowiązanego do alimentacji, a powziąwszy wiedzę o takim zdarzeniu niezwłocznie włożyła wniosek organu wypłacającego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki do stwierdzenia, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, wynikające z art. 2 ust. 7 ustawy, są obiektywne i niezależne od okoliczności subiektywnych oraz powodów, dla których strona je pobrała. Dlatego bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje oświadczenie strony, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż nie miała wiedzy o śmierci zobowiązanego do alimentacji. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie uzależnia obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych od zaistnienia winy czy złej woli pobierającego. Z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że śmierć dłużnika alimentacyjnego jest równoznaczna z odpadnięciem jednego z warunków przysługiwania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z chwilą śmierci dłużnika alimentacyjnego ustaje zobowiązanie do alimentacji i jednocześnie osoba, na rzecz której są pobierane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, traci status osoby uprawnionej.
Oznacza to, że śmierć dłużnika alimentacyjnego jest okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczeń. Należało zatem zakwalifikować pobrane świadczenia jako nienależnie pobrane i zobowiązać stronę do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie (art. 23 ust. 1a ustawy).
Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona pismem z 27 grudnia 2022 r. do sądu administracyjnego. Skarżąca zarzuciła skarżonemu rozstrzygnięciu:
- 1. naruszenie art. 7, 77 § 1, 11 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym założenie złej wiary po stronie skarżącej, pomimo iż dowiedziała się o śmierci ojca swojej córki od organu;
- 2. Naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez nieprawidłową wykładnię i utożsamienie świadczenia nienależnego ze świadczeniem nienależnie pobranym.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz podkreśliła, iż o śmierci dłużnika alimentacyjnego dowiedziałam się poprzez pismo, które otrzymała w kwietniu 2022 roku, po czym niezwłocznie udała się do MOPS-u, by zawiesić alimenty na córkę.
Nadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1163/20, skarżąca wskazała, że nie należy utożsamiać ze sobą świadczenia nienależnego ze świadczeniem nienależnie pobranym. Pierwsze z nich to pojęcie obiektywne, dotyczące sytuacji, w której świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Drugie pojęcie odnosi się do świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie z dnia 29 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Jak wskazał pełnomocnik, z akt sprawy wynika, że ani skarżąca, ani komornik, aż do kwietnia 2022 r. nie mieli świadomości, że dłużnik alimentacyjny zmarł w lipcu 2020 r., zaś z momentem powzięcia takiej wiadomości skarżąca niezwłocznie powiadomiła organ. Stąd nie można przyjąć, jak uczyniły to organy administracji w niniejszej sprawie, że świadczenia pobrane przez skarżącą w okresie poprzedzającym powzięcie przez nią wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego można uznać za pobrane nienależnie.
W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 7 w zw. z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca decyzję organu I instancji o uznaniu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i orzekająca o obowiązku jego zwrotu wraz z odsetkami.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowiły art. 23 ust. 1 i ust. 1a zgodnie z którymi osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu a od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Przy czym organy uznały, iż świadczenie jest nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części.
W badanej sprawie organy administracji uznały świadczenie pobrane przez skarżącą w okresie 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie z uwagi na śmierć dłużnika alimentacyjnego w dniu [...] lipca 2020r. Przy czym nie zostało przez organy zakwestionowane, iż o śmierci dłużnika skarżąca dowiedziała się dopiero z postanowienia Komornika Sądowego z 6 kwietnia 2022 r. orzekającego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu jego śmierci. Organ I instancji stwierdził, że w następstwie powzięcia wiedzy o powyższym zdarzeniu skarżąca 14 kwietnia 2022 r. złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanych świadczeń. Przy czym jak dostrzeżono w decyzji Komornik Sądowy do kwietnia 2022 r. wystawiał zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów uprawniające do pobierania przez wierzycielkę świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a miejsce pobytu zobowiązanego było organom nieznane po opuszczeniu przez niego noclegowni w Z..
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacanie przez organ po śmierci dłużnika alimentacyjnego automatycznie winny być uznawane za nienależnie pobrane i objęte żądaniem zwrotu wraz z odsetkami czy też znacznie dla dopuszczalności takiego działania organu ma stan wiedzy o zaistnieniu tego rodzaju zdarzenia u osoby, której uprzednio potwierdzono decyzją administracyjną uprawnienie do pobierania przedmiotowego świadczenia. Przy czym w realiach badanej sprawy organ I instancji dostrzegł w swojej decyzji, że pouczył skarżącą o ciążącym na niej obowiązku informowania podmiotu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z treści decyzji z [...] września 2019 r. przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w tym zakresie pouczano też stronę, że niepoinformowanie organu o przedmiotowych zmianach "może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie".
Organ w istocie nie kwestionuje też tego, że skarżąca do powyższego pouczenia się zastosowała, bowiem po powzięciu wiedzy o zgonie zobowiązanego z pisma Komornika Sądowego, którego miejsce zamieszkania było nieznane w dniu 14 kwietnia 2022 r. złożyła oświadczenie, iż "rezygnuje ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego".
Rozstrzygając w powyższej sprawie należy dostrzec, iż w odniesieniu do będącej podstawą orzekania przez organy administracji podstawy prawnej, tj. art. 2 pkt 7 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", o czym stanowi art. 2 pkt 7 ustawy, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania).
Jak w szczególności przekonująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 688/21, nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały.
Przyjmuje się zatem, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie.
Jak wyjaśnił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 309/18, jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, ustawodawca wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Nadto, jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1065/18, przepisy art. 2 pkt 7 lit. a oraz 23 ust. 1 ustawy, choć w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie oznacza to, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy wręcz formalistyczny.
W ocenie Sądu, skoro w rozpatrywanej sprawie nie zostało zakwestionowane oświadczenie skarżącej, że do czasu doręczenia jej postanowienia o umorzeniu postępowania komorniczego nie wiedziała ona o śmierci dłużnika alimentacyjnego, a nadto nie zakwestionowano, iż po powzięciu powyższej wiedzy niezwłocznie podjęła ona działania zmierzające do zaprzestania dalszej wypłaty świadczenia, nie można uznać, że Skarżąca działała na w złej wierze, a w konsekwencji, że nienależnie pobierała świadczenie w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Dopiero stwierdzenie, że skarżąca pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie, gdy już wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, uprawniałoby organ do przyjęcia, że doszło do nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. W powyższym zakresie nie poczyniono jednak żadnych ustaleń przyjmując nietrafnie istnienie obowiązku automatycznego orzeczenia przez organy administracji o zwrocie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego niezależnie o tego czy osoba pobierająca świadczenie miała wiedzę zaistnieniu "zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego" (tutaj: o śmierci dłużnika alimentacyjnego) oraz czy zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji powziąwszy wiedzę o przedmiotowych zmianach "niezwłocznie powiadomiła organ wypłacający świadczenia z funduszu alimentacyjnego".
Stwierdziwszy zatem błędną wykładnię art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz będące następstwem owej błędnej wykładni pominięcie oceny istotnych w sprawie okoliczności dotyczących stanu wiedzy skarżącej i jej działań w tym związanych, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Sąd mając na względzie, iż organy nie dokonywały w istocie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności oświadczeń skarżącej o braku wiedzy o śmierci zobowiązanego do czasu doręczenia jej zawiadomienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, nie dopatrzył się podstaw do orzeczenia o umorzeniu postępowania. W toku postępowania organ administracji winien dokonać oceny powyższych oświadczeń oraz związanego z nimi działania skarżącej mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie.