Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego K. Ś. z dnia [...] r., Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 92 i art. 97 ust. 5 oraz art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1-3 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) zmienił decyzję własną z dnia [...] w ten sposób, że:
- - z dniem [...] r. cofnął K. Ś. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta nie posiadającego członków rodziny, tj. 6,10 zł stawki dziennej w 2012 r.,
- - z dniem 16 grudnia 2012 r. ustalił uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, tj. 11,80 zł stawki dziennej w 2012 r.,
- - ustalił coroczną waloryzację równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w myśl § 2 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego,
- - zobowiązał wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub na jego wysokość, poprzez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż K. Ś. w dniu [...] r. złożył oświadczenie mieszkaniowe wraz z kserokopią skróconego aktu urodzenia dziecka córki M. ur. [...] r. Powyższy fakt uzasadnia zmianę decyzji z dnia [...] r. Zgodnie z art. 89 ustawy o Policji przy ustalaniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uwzględniono członków rodziny funkcjonariusza pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, tj. żonę J. oraz córkę M. W odwołaniu od powyższej decyzji, K. Ś. zarzucił organowi niewłaściwe określenie terminu nabycia przez niego uprawnienia do otrzymywania równoważnika, a także nieustosunkowanie się do wskazanego w oświadczeniu mieszkaniowym okresu przyznania świadczenia od dnia [...] r. oraz niewskazanie podstaw prawnych odmowy wypłaty świadczenia za ten okres, wskazując, iż w dniu [...] r. zawarł związek małżeński z J. W., która nie posiadała lokalu mieszkalnego.
O zmianie stanu cywilnego niezwłocznie zawiadomił Komendanta Powiatowego Policji, dostarczając kserokopię aktu małżeństwa. Nie został jednak poinformowany o obowiązku złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Mając na uwadze, iż roszczenia z tytułu należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, oświadczenie mieszkaniowe złożył dopiero po urodzeniu się dziecka, tj. w dniu [...] r. Dopiero w dniu 1 marca 2013 r. został zapoznany ze stanowiskiem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawartym w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r., z którego wynika, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego powstaje z dniem złożenia oświadczenia mieszkaniowego, a nie w dacie spełnienia przez policjanta przesłanek do nabycia prawa do tego świadczenia.
W ocenie odwołującego, powyższe stanowisko Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji, stanowi nadinterpretację § 5 rozporządzenia i jest sprzeczne z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto wytyczne z pisma z dnia 5 grudnia 2012 r. powinny obowiązywać od chwili ich wydania, po uprzednim zapoznaniu z nimi zainteresowanych funkcjonariuszy.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z analizy zebranych dokumentów wynika, że w dniu [...] r. K. Ś. zawarł związek małżeński, a dnia [...] r. urodziła mu się córka M. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego przyznał świadczenie w wysokości wyższej stawki od dnia 16 grudnia 2012 r., pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie teoretycznie od [...] r. spełnione były przesłanki do otrzymania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, jak dla policjanta posiadającego rodzinę. Nadto organ I instancji, jako podstawę prawną wydania decyzji, winien wskazać art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Organ odwoławczy wskazał też, iż podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, zaś uzasadnienie, które jest obowiązkowe, powinno być pełne i nie może być pozorne.
Komendant zalecił organowi I instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziął pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do istoty aktów konstytutywnych, a w szczególności wyrok z dnia 1.12.2010 r. sygn. akt III SA/Kr 770/10 oraz NSA z dnia 12.07.2011 r. I OSK 450/11.
Zgodnie z zawartym w ww. decyzji organu odwoławczego pouczeniem, pismem z dnia [...] r. K. Ś. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym podniósł, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem organ II instancji, posiadając kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bezzasadnie skierował ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powtórzył też argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. wskazując nadto, iż decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości jego żądań, a z jej treści nie wynika, czy jest to decyzja częściowa, czy też nie.
Postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji sprostował błąd w decyzji z dnia [...] r. w zakresie błędnego pouczenia strony co do sposobu jej zaskarżenia, a następnie po rozpoznaniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] r., uchylił powyższe postanowienie.
Pismem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki poinformował K. Ś., iż na decyzję organu II instancji przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz zobowiązał go do oświadczenia czy jego odwołanie z dnia [...] r. przekazać do tego Sądu, pod rygorem uznania, że stanowi ono skargę do WSA.
W odpowiedzi K. Ś. w piśmie z dnia [...] r. złożył wniosek o wyjaśnienie toku postępowania w sprawie jego odwołania. Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] r. ponownie zobowiązał go do wskazania, czy jego odwołanie z dnia [...] r. stanowi skargę do WSA, po czym przekazał skargę K. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, z uwagi na przekroczenie terminu przekazania skargi do sądu, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 600/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz wymierzył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji grzywnę w kwocie [...] złotych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucił organowi I instancji naruszenie art.107 K.p.a., poprzez niewypowiedzenie się przez organ I instancji, dlaczego przyznał wyższy równoważnik od 16.12.2012 r. pomimo, że "w rozpoznawanej sprawie teoretycznie od [...] r. spełnione były przesłanki do otrzymania przez Pana K. Ś. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu – jak dla policjanta posiadającego rodzinę", oraz pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 163 K.p.a.
W ocenie Sądu, wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie jest istotne, a przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające jest całkowicie wystarczające do podjęcia decyzji. Nawet bowiem przy braku podania w decyzji podstawy prawnej, w sytuacji gdy faktycznie w obowiązujących przepisach prawa istnieje taka podstawa do wydania decyzji, nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Doprecyzowanie więc podstawy prawnej decyzji, poprzez wskazanie przepisu odsyłającego do przepisów szczególnych, nie zmienia faktu, że decyzja organu I instancji w sposób prawidłowy przywołała przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji za niezastosowanie się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, iż zgodnie z ww. przepisem, organ, o którym mowa w § 1 (organ, którego działanie zaskarżono), przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W niniejszej sprawie, organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji wydanej w trybie odwoławczym przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Takie odwołanie strona wniosła w dniu [...] r. Komendant dwukrotnie ([...] r.) pytał stronę, czy może uznać wniesione "odwołanie" za skargę do sądu administracyjnego, każdorazowo zaznaczając, że brak odpowiedzi w terminie siedmiu dni, spowoduje uznanie pisma za skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W efekcie przesłanie skargi wraz z aktami do sądu nastąpiło dopiero 14.06.2013 r., a więc po upływie trzydziestodniowego terminu określonego w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezsprzecznie sytuacja taka zaistniała z przyczyn leżących po stronie organu, w związku z czym sąd uznał za zasadnie wymierzyć Komendantowi Wojewódzkiemu Policji grzywnę w wysokości [...] zł.
Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 ww. ustawy, czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym terminie. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość.
Po powtórnym – na skutek ww. wyroku WSA - rozpoznaniu odwołania K. Ś. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r., Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 1, § 2 oraz § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji, stwierdził, iż z analizy powołanych przepisów wynika, iż prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie powstaje z mocy prawa. Organ nie może wszcząć takiego powstępowania z urzędu. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego.
Cechą aktów konstytutywnych jest to, że w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość.
Konsekwencją uznania, iż decyzja ma charakter konstytutywny jest to, że może ona zmienić zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji administracyjnej o przyznaniu lub utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (wyrok WSA z dnia 1.12.2010 r. III SA/Kr 770/10, wyrok NSA z dnia 14.07.2011 r. I OSK 450/11, wyrok NSA z dnia 10.12.2001 r. I SA 8/81 i z dnia 10.01.2002 r. I SA 1368/00).
Oznacza to, że decyzja o charakterze konstytutywnym, gdy stała się ostateczna, zmienia zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość.
W tym stanie rzeczy zasadne jest przyznanie K. Ś. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. od dnia [...] r. Wprawdzie Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] przyznał K. Ś. ww. świadczenie pieniężne od dnia [...] r. (data urodzenia córki M. Ś.), jednakże wskazane uchybienie nie narusza rażąco prawa, zaś mając na uwadze treść art. 139 K.p.a., zasadnym jest utrzymanie w mocy tej decyzji w trybie odwoławczym.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. Ś. zaskarżył je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając Komendantowi Wojewódzkiemu Policji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- 1. naruszenie art. 104 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty jedynie w części - z pominięciem okresu od [...] roku - i nie zaznaczenie w treści decyzji, iż jest to decyzja częściowa,
- 2. naruszenie art. 111 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe potraktowanie treści odwołania od decyzji organu I instancji, albowiem z treści odwołania jednoznacznie wynikało, że strona żąda uzupełnienia decyzji co do pominiętego okresu od [...] roku,
- 3. naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez brak przywołania przepisu prawa w oparciu o który nie uwzględniono całości żądań strony i w konsekwencji zaniechano przyznania wyższej stawki za okres od [...] roku,
- 4. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez rażące uchybienia w zakresie przestrzegania przez organ terminów i wywiązywania się z nałożonych ustawowo obowiązków,
- 5. naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie wpływa na pogłębienie zaufania obywateli do organów Państwa,
- 6. naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności uchybienie obowiązkowi czuwania nad tym, aby uczestnik postępowania nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa tj. zapoznanie strony z wytycznymi pisma instruktażowego nr [...] wydanego w dniu [...] roku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji dopiero w dniu [...] r. oraz nie poinformowanie strony o obowiązku złożenia oświadczenia mieszkaniowego w dniu przedłożenia aktu małżeństwa
- 7. rażące naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 35 § 2 i 3 i 36 K.p.a. poprzez przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania, pomimo przedstawienia przez stronę dowodów pozwalających na niezwłoczne załatwienie sprawy oraz przekroczenie terminu o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. i niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a.,
- 8. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nie wyłączenie pracownika organu administracji publicznej w osobie A. D., która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu wznowionym na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji,
- 9. naruszenie art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez zaniechanie przyznania i wypłaty wyższej stawki równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. pomimo, iż roszczenie to nie uległo przedawnieniu, a okoliczności sprawy nie budziły żadnych wątpliwości w materii nabycia uprawnień do wyższej stawki.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Przyznając, iż należy zgodzić się z organem, że decyzje administracyjne w tej sprawie mają charakter konstytutywny, tj. tworzący nowe obowiązki na przyszłość, skarżący podnosi, że decyzja staje się ostateczna z chwilą jej uprawomocnienia, co stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem organu, iż równoważnik pieniężny nie może być przyznany z datą wsteczną. Postępowanie w niniejszej sprawie trwa od [...] r. i z chwilą uprawomocnienia się decyzji z pewnością będzie ona zawierała zapis przyznający świadczenie za okres wsteczny. Pomimo konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnych żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie, aby w treści decyzji określono datę wcześniejszą nabycia uprawnienia, o ile fakt ten nie budzi żadnych wątpliwości. Odmowa przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny narusza też postanowienia art. 118 K.c., w myśl którego roszczenia majątkowe przedawniają się z upływem 10 lat. Roszczenie o wypłatę wyższej stawki równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest z pewnością roszczeniem o charakterze majątkowym.
Dalej skarżący wskazuje, iż § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nakazuje funkcjonariuszowi Policji niezwłocznie zawiadomić organ składając nowe oświadczenie mieszkaniowe o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Bezpośrednio po zawarciu związku małżeńskiego powiadomił o tym Komendanta Powiatowego Policji, przekazując do kadr kserokopię aktu małżeństwa. Wówczas organ, zgodnie z art. 9 K.p.a. winien był powiadomić go o obowiązku złożenia oświadczenia mieszkaniowego, które chciał złożyć po urodzeniu się dziecka w [....] roku. W dniu [...] r. Komendant Wojewódzki wydał pismo instruktażowe nr [...] dotyczące uprawnień policjantów do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w myśl którego prawo policjanta do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego powstaje z dniem złożenia oświadczenia i nie usprawiedliwia żądania policjanta do przyznania równoważnika za okresy poprzednie.
Z pismem tym skarżący został zapoznany w dniu [...] r., a więc po zawarciu związku małżeńskiego jak i po urodzeniu się córki, przez co nie posiadał wiedzy, iż wypłata wyższej stawki może nastąpić najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Do [...] r. w jednostce wydawane były decyzje przyznające prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okresy wsteczne. Obowiązkiem organu było powiadomienie funkcjonariusza o istotnych zmianach mających wpływ na ustalenie praw do otrzymywania równoważnika. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 450/11 wydany został w 2011 r. i wówczas organ powinien powiadomić podległych funkcjonariuszy o nowych wytycznych wydanych na podstawie powyższego wyroku. Komenda Wojewódzka Policji zwlekała z tym faktem do 5 grudnia 2012 r. Gdyby został zapoznany ze stanowiskiem organu po zapadnięciu wyroku w sprawie I OSK 450/11 z pewnością złożyłby oświadczenie mieszkaniowe w dniu, w którym powiadomił przełożonego o zawarciu związku małżeńskiego. Jedynym powodem złożenia oświadczenia mieszkaniowego w [...] r. było to, aby pracownicy KPP nie musieli rozpatrywać dwóch oświadczeń mieszkaniowych w krótkich odstępach czasu.
Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji bezzasadnie pominął okres od [...] r., albowiem okoliczności sprawy nie budziły żadnych wątpliwości, iż w powyższym okresie skarżący nabył uprawnienia do wyższej stawki równoważnika, co zostało udokumentowane poprzez złożenie aktu małżeństwa.
Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Kierując się powyższymi kryteriami skargę należało uznać za bezzasadną, albowiem – wbrew podniesionym w skardze zarzutom - zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego jak i przepisów regulujących postępowanie w sprawie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest, niekwestionowany też w skardze, pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji administracyjnej o przyznaniu lub utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że w ich wyniku zawiązuje się nowy lub zmienia się bądź ustaje istniejący stosunek administracyjnoprawny, kształtujący prawa i obowiązki stron. Przeciwieństwem aktów konstytutywnych są akty deklaratoryjne, które charakteryzują się tym, że nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunków prawnych, a jedynie stwierdzają, że skutek taki nastąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą od momentu zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne.
Zatem skarżący, mimo uznania konstytutywnego charakter decyzji kształcącej stosunek administracyjno-prawny funkcjonariusze Policji w zakresie jego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, podnosi w skardze argumenty odnoszące się do decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Z tego względu argumenty te uznać należy za chybione.
Konsekwencją uznania, iż określona decyzja ma charakter konstytutywny jest to, że może ona zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość (uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/2001. ONSA 2002/3, poz. 105). Konstytutywny charakter decyzji przyznającej (zmieniającej) uprawnienie do równoważnika za brak lokalu potwierdzony też został w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. III SA/Kr 770/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. I OSK 450/11). Z tego względu w § 5 wskazanego powyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2008 r. na funkcjonariusza Policji nałożono obowiązek zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość.
Należy zauważyć, iż prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest uprawnieniem funkcjonariusza. Od jego woli zależy czy będzie się ubiegał o jego realizację. Właściwy organ Policji nie jest zatem zobowiązany do ciągłego i bieżącego sprawdzania czy funkcjonariusze ze swego uprawienia korzystają i przypominania o tym uprawnieniu. Jednym z obowiązków funkcjonariuszy Policji jest znajomość przepisów prawa, w szczególności przepisów ich dotyczących (przepisów resortowych), zarówno w zakresie ich obowiązków, jak i praw.
Bezsporne jest, iż K. Ś. nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego niezwłocznie po nastąpieniu okoliczności mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość tj., po dniu [...] r. kiedy zawarł związek małżeński. Uczynił to dopiero po urodzeniu się córki, tj. [...] r., składając stosowny wniosek, co spowodowało wszczęcie w tej sprawę postępowania administracyjnego.
Dopiero od tego momentu organ związany był rygorami i zasadami postępowania administracyjnego, określonymi art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., których naruszenie bezzasadnie zarzuca w skardze skarżący. Dotyczy to w także zarzutu braku pouczenia go o treści stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11. Należy zauważyć, że wyrok ten nie zmieniał treści obowiązującego prawa lecz tę treść jedynie tłumaczył na tle konkretnej sprawy. Okoliczność, że skarżony organ stosował wcześniej inną praktykę, nie ma znaczenia prawnego. Zarzut skarżącego, iż Komendant Powiatowy Policji powinien poinformować go o tym, że oświadczenia mieszkaniowe powinny być składane niezwłocznie po zaistnieniu okoliczności mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość nie jest więc zasadny, skoro powyższy obowiązek wynika wprost z przepisu prawa, a mianowicie § 5 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2008 r. Nie jest zatem usprawiedliwione żądanie policjanta przyznania równoważnika za okresy poprzedzające złożenie wniosku w sytuacji, gdy miał on obiektywną możliwość, a także prawny obowiązek złożenia oświadczenia mieszkaniowego niezwłocznie po zaistnieniu okoliczności uzasadniających przyznanie prawa luby zmianę wysokości równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko organu w tym zakresie szczegółowo i trafnie wyjaśnione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji.
W świetle powyższych uwag o konstytutywnym charakterze decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, za nietrafne uznać też należy zarzuty skargi podnoszące nie orzeczenie przez organ w zakresie częściowym, czyli w zakresie uprawnienia skarżącego do ww. świadczenia za okres od [...] r.
Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia przez organ art. 118 K.c., który w sprawie nie ma zastosowania. Sprawa ma bowiem charakter administracyjny, a nie cywilny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego obowiązku wyłączenia pracownika A. D. od udziału w sprawie, należy stwierdzić, iż zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., na który powołuje się skarżący, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Powyższy przepis wyłącza zatem pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję lub w przypadku, o którym w art. 127 § 3 K.p.a. Zasada ta nie obowiązuje w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego określającym uprawnienie funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Naruszenia przepisów postępowania, związane m.in. z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji organu odwoławczego z dnia [...], zostały wyeliminowane w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...].
Zarzucane zaś w skardze naruszenie art. 35 i 36 oraz art. 104 i 111 K.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy, zatem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.